II SA/Sz 1189/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi "P." S.A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 17 września 2004 r. (...) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 5 lipca 2004 r. (...); (...). P. S.A. w W., działając poprzez pełnomocnika, pismem z dnia 6 kwietnia 2004 r. zwróciła się do Wójta Gminy R. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej plus GSM nr (...), zlokalizowanej przy ul. (...) w P. Do wniosku dołączono m.in.: opis inwestycji oraz Raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Wójt Gminy R., powołując się na art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/, decyzją z dnia 5 lipca 2004 r. Nr (...) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W decyzji organ wskazał, że obszar inwestycji dotyczy dachu budynku w zespole zabudowy wczasowo-wypoczynkowej. Budynki posiadają 3 kondygnacje, o maksymalnej wysokości zabudowy ok. 9,0 m i zlokalizowane są na obszarze zieleni leśnej. Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wysokość wieży kratowej, na której planuje się umieścić anteny telefonii komórkowej, wynosi 15,0 m, a razem z istniejącym budynkiem 24,0 m. Wysokość ta znacznie przekracza otaczającą zabudowę. Na terenie poddanym analizie brak jest elementów zagospodarowania przestrzennego uzasadniających lokalizację w tym miejscu wieży kratowej. Jednocześnie budowa przedmiotowej wieży nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. P. S.A. w W. złożyła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że dokonując wyboru lokalizacji planowanej inwestycji dołożono wszelkiej staranności, tak aby uwzględnić w istotny sposób walory krajobrazowe terenu, a nie tylko względy techniczne. Dalej podniesiono, że organ pierwszej instancji, stwierdzając, że przedmiotowa stacja nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, czym naruszył art. 107 par. 1 pkt 3 Kpa. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia 17 września 2004 r., nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, wedle którego inwestycje budowy stacji telefonii komórkowej nie są inwestycjami celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na treść art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego odesłanie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wywiódł, że "cele publiczne" w rozumieniu ww. ustawy związane są z zadaniami rządowymi albo samorządowymi. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, ministrowie i centralne organy administracji rządowej, w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, zwane dalej "programami", służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. W myśl art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a w szczególności obiektów infrastruktury społecznej, technicznej, transportu, turystyki oraz gospodarki morskiej i gospodarki wodnej. Stosownie do przepisu art. 12 ust. 3 ustawy, jeżeli rada gminy nie określiła w Studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego. W Studium bowiem określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 /art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy/. Zdaniem Kolegium, w świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zadaniem samorządowym albo zadaniem rządowym. Realizacja tych inwestycji nie wynika z programów rządowych ani z planów zagospodarowania przestrzennego województw, ani też dla inwestycji tych nie określa się w Studium obszarów, na których mają być rozmieszczone. Z tych względów Kolegium nie podzieliło poglądu, że telefonia komórkowa jest inwestycją celu publicznego w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, że telefonia służy ogółowi i jest przeznaczona zaspokojeniu potrzeb powszechnych. Organ odwoławczy zauważył również, że organ pierwszej instancji przeprowadził przed wydaniem zaskarżonej decyzji stosowną analizę, o jakiej mowa w przepisie art. 53 ust. 3 ustawy. Z analizy tej wynika, że na terenie analizowanym brak jest elementów zagospodarowania przestrzennego uzasadniających lokalizację w tym miejscu wieży kratowej i brak jest takiego zagospodarowania, o jakie wnosił inwestor. Ponadto wnioskowane zainwestowanie narusza istniejący ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe /art. 1 ust. 2 ustawy/. P. S.A. w W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, zgodnie z którym planowane zamierzenie nie jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem skarżącej, z treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że inwestycje polegające na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej są inwestycjami celu publicznego. Inwestycje telekomunikacyjne realizowane są zgodnie z planami rządowymi z uwagi na m.in. udzielenie przez Ministra Łączności P. S.A. koncesji na prowadzenie usług telekomunikacyjnych według standardu ETSI/GSM wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i przydziałem częstotliwości. Problematyka łączności bezprzewodowej w ramach GSM uwzględniona jest również w programach rozwoju województwa zachodniopomorskiego, mianowicie w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego z czerwca 2002 r. Dalej skarżąca Spółka w pełni podzieliła stanowisko Ministra Infrastruktury, dołączone do skargi, wedle którego, realizacja zadań określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna służyć w interesie publicznym - interesie ogółu społeczeństwa - zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ogółu społeczeństwa. Skarżąca ponadto wskazała, że lokalizację przedmiotowej stacji bazowej zaplanowano na istniejącym obiekcie - dachu budynku będącego ośrodkiem wypoczynkowym, w taki sposób, by nie wpływała ona negatywnie na walory krajobrazowe okolicy. Zaplanowana lokalizacja nie narusza ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, dlatego argumenty organu odwoławczego w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak przeprowadzona ocena będących przedmiotem sporu decyzji doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona bowiem decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy R. wydane zostały z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie jako główną przesłankę uzasadniającą odmowę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wskazało, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając stanowisko Kolegium w tym zakresie, Sąd dokonał analizy obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepisów prawa, których wykładnia doprowadziła Sąd do odmiennych niż organ wniosków. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego /art. 53 ww. ustawy/. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym /powiatowym, wojewódzkim i krajowym/ stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6, ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. I tak, zgodnie z pkt 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony /dostępny/ dla wszystkich /Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, str. 396/. Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2000 r., (...) sformułował następującą tezę: "Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym przepisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki - celu publicznego - nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna." Stanowisko to podziela niniejszy skład orzekający. Wobec wymienienia wśród inwestycji celu publicznego m.in. budowę i utrzymanie łączności publicznej /art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, należało odpowiedzieć na pytanie, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia kryterium pozwalające na uznanie ją jako budowy łączności publicznej. Skoro art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, o jaki rodzaj łączności publicznej chodzi, należało posłużyć się definicjami zawartymi w ustawie - Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 2 pkt 28 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 171 poz. 1800 ze zm./, publiczna sieć telefoniczna to publiczna sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniająca łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych, publicznie zaś dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy, za pomocą numeru lub numerów w krajowym i międzynarodowym planie numeracji telefonicznej (...) - art. 2 pkt 30 cyt. ustawy. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w sposób uprawniony można przyjąć, że w pojęciu "łączności publicznej" mieści się także budowa i eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Mając na względzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych powodów, zdaniem Sądu, należy ją uznać za inwestycję celu publicznego. Ponownie rozpatrując sprawę organ, będąc związany dokonaną wykładnią przepisów prawa materialnego, winien wyeliminować stwierdzone uchybienia i niezwłocznie wydać decyzję zawierającą uzasadnienie spełniające wymagania określone w art. 107 par. 3 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.