II SA/Sz 1189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. P. i Z. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z Ich skargi na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji S. P. i Z. P. złożyli skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Wraz ze skargą złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uzasadnienia którego wynika, że rozpoczęcie prac przed inwestora może spowodować trudne do odwrócenia skutki i naruszenie interesów skarżących, a to z uwagi na ewentualną konieczność prowadzenia m.in. prac rozbiórkowych w razie uchylenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać z urzędu lub na wniosek wykonanie zaskarżonego aktu w całości lub części (§ 2), jednakże po przekazaniu skargi przez organ sądowi, właściwym do udzielenia ochrony tymczasowej jest sąd (§ 3). Z przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć aktu, którego wykonanie ma być wstrzymane i powinien kwalifikować się do wykonania. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa zaś na stronie skarżącej. Przesłanki uprawniające sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę (uszczerbek majątkowy lub niemajątkowy), która nie będzie mogła być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964). W ocenie sądu, brak podstaw do uznania, że powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżący nie wykazali bowiem w swoim wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że jeżeli zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy), to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wydając zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jak i o odmowie wstrzymania, sąd winien odnieść się tylko do wykazania, czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Omawianą kwestię sąd powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale powinien uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Należy bowiem zaznaczyć, iż kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką obiektów budowlanych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Oceniając zatem wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Rozpoznając wniosek skarżących w zakresie tak rozumianych przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. uznać należało, że nie może on zostać uwzględniony. We wniosku o wstrzymanie skarżący wskazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki i naruszenie interesów skarżących, a to z uwagi na ewentualną konieczność prowadzenia m.in. prac rozbiórkowych w razie uchylenia decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że to nie skarżący są inwestorem w sprawie, w związku z czym ewentualny nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu i związane z nim koszty, obciążają inwestora i tym samym nie mogą w żadnej mierze wywołać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do nich. Należy również podkreślić, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych. W rezultacie sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i mając powyższe na względzie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.