II SA/Sz 1189/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Inspektor Sanitarny (ZPWIS) stwierdził, że odwołanie A. G., pełnomocnika firmy I. Spółka z o.o. w [...], od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniesionego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów ustawy, zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. została doręczona stronie w dniu 3 września 2018 r. i zawierała pouczenie o prawie złożenia od niej odwołania do Inspektor Sanitarny w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Termin ten upływał w dniu [...] r. Odwołanie strony od decyzji, pomimo tego że zostało opatrzone datą [...] r., zostało nadane listem poleconym w dniu 18 września 2018 r., na co wskazuje data stempla pocztowego na kopercie oraz informacja na stronie internetowej Poczty Polskiej umożliwiająca śledzenie przesyłek. Organ II instancji stwierdził nadto, że wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów odwołania. I. Spółka z .o.o. w G. i Filia K. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż odwołanie skarżącej z dnia [...] r., wysłane listem poleconym w dniu 18 września 2018 r. zostało wniesione po upływie ustawowego 14- dniowego terminu do wniesienia odwołania, art. 134 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie przez organ odwoławczy w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania i pozostawienie sprawy bez merytorycznego rozpoznania. W oparciu o tak przedstawione zarzuty strona skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa, względnie o uchylenie postanowienia, natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo przytoczyła okoliczności wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. a następnie stwierdziła, że od decyzji tej wniosła odwołanie opatrzone data [...] r., które zostało wysłane w dniu 18 września 2018 r., albowiem decyzja została doręczona stronie w dniu 4 września 2018 r. o godz. 9:29:28. Tymczasem organ błędnie wskazał, że decyzja została doręczona w dniu 3 września 2018 r. Powyższe wskazuje na konieczność uchylenia postanowienia, co umożliwiłoby merytoryczne rozpoznanie odwołania. Do skargi pełnomocnik załączyła kserokopie: koperty wraz z numerem przesyłki Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. nadanej za pośrednictwem operatora pocztowego [...] nr [...] oraz wydruku ze strony operatora pocztowego [...] o terminie doręczenia przesyłki: " doręczona 8-09-2018 r. godz.9:29:28". Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że dokument z systemu elektronicznego w postaci wydruku śledzenia przesyłki o nr [...] z dnia 8 października 2018 r. nie może stanowić skutecznego przeciwdowodu dla dokumentu jakim jest pocztowy dowód doręczenia decyzji znajdujący się w aktach sprawy, który spełnia wymogi określone w art. 46 k.p.a., tj. zawiera datę odbioru i podpis wskazane zarówno przez odbiorcę jak i operatora pocztowego, tj. dzień 3 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżone postanowienie w oparciu o kryterium legalności sąd uznał, że nie narusza ono przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania. Kluczowym zagadnieniem, które Sąd ma obowiązek ocenić badając legalność zaskarżonego postanowienia, jest kwestia prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji przez operatora pocztowego oraz prawidłowego zweryfikowania przez organ dokumentów potwierdzających doręczenie, co umożliwi ustalenie, czy w istocie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi (art.40 § 1 k.p.a.). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. (art. 42 § 1 k.p.a.). W toku postępowania strony oraz ich pełnomocnicy mają obowiązek zawiadamiać organ o zmianie swojego adresu, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 1 i 2 k.p.a.). W razie nieobecności adresata pismo doręcza się dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). W razie zaś niemożności doręczenia pisma w żaden z powyższych sposobów pismo przechowuje operator pocztowy w swojej placówce pocztowej przez okres 14 dni (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analiza zaskarżonego postanowienia oraz załączonych do skargi akt sprawy wskazuje, że organ prawidłowo stwierdził, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania albowiem termin, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania 14.dniowego terminu rozpoczął swój bieg w dniu [...] r. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzja organu I instancji została skarżącej doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 43 k.p.a. Tryb doręczenia, o którym mowa w tym przepisie oparty jest na założeniu, że adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta przez stronę bezpośrednio. W myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. została doręczona stronie skarżącej w dniu [...] r., na co wskazują adnotacje zamieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, tj. data i własnoręczny podpis osoby odbierającej przesyłkę a nadto datownik operatora pocztowego [...] i zakreślona na odwrocie potwierdzenia informacja, że pismo zostało doręczone dorosłemu domownikowi. Wskazanie przez odbierającego przesyłkę daty doręczenia jest najlepszą rękojmią, że data ta jest zgodna z rzeczywistością. W tej sprawie, co już wyżej zostało podkreślone - data została dodatkowo potwierdzona przez operatora doręczającego przesyłkę. W tej sytuacji wniesienie odwołania w dniu 18 września 2018 r. (data nadania przesyłki pocztowej) przez skarżącego oznacza, że zostało ono wniesione z uchybieniem 14.dniowego terminu. Pełnomocnik strony skarżącej podjął w skardze próbę podważenia daty doręczenia decyzji organu I instancji w dniu [...] r. twierdząc, na podstawie wydruku z tzw. śledzenia przesyłek operatora pocztowego [...], że przesyłka została doręczona w dniu 4 września 2018 r., co oznaczałoby wniesienie odwołania w terminie. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej- adnotacja operatora pocztowego [...] poczyniona w systemie elektronicznym stwarza jedynie domniemanie doręczenia decyzji i nie zstępuje potwierdzenia o jakim mowa w art. 39 i art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Tylko taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości. W tym stanie rzeczy uznać należało, że postanowienie organu II instancji, będące przedmiotem skargi, zostało wydane zgodnie z art. 134 k.p.a w oparciu o nie budzące wątpliwości Sądu ustalenia organu. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje wyraźnie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Z kolei rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. W niniejszym postępowaniu Sąd rozpoznawał jedynie kwestię formalną, związaną z zachowaniem terminu do wniesienia środka odwoławczego. Z tego względu nie mógł się pochylić nad zawartymi w skardze zarzutami dotyczącymi treści merytorycznych, związanych z postępowaniem, którego dotyczy decyzja organu I instancji. Skoro wniesiona skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).