II SA/Sz 119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust.1, art. 61 ust.1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.)-zwanej dalej "K.p.a." w wyniku rozpoznania wniosku E. B., z dnia [..] r. sprecyzowanego na żądanie organu pismem z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Organ ustalił wnioskowaną inwestycję jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą, realizującą dostęp do drogi publicznej dz. nr [...], określił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy terenu wskazując między innymi, że budynki garażowe powinny być wbudowane lub przyległe do budynków mieszkalnych oraz określił parametry nowej zabudowy: - obowiązująca linia zabudowy: w odległości 5m od granicy z drogą powiatową [...], - wskaźnik powierzchni zabudowy: 15%, - szerokość elewacji frontowej: 16-24m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 3,5 – 4,0m, - geometrię dachu: dach dwuspadowy lub dwuspadowy naczółkowy o kącie pochylenia połaci dachowych 33 – 45o , wysokość kalenicy 7 – 9 m, układ głównej kalenicy równolegle w stosunku do frontu działki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dla terenu objętego niniejszą decyzją nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalizacja inwestycji - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2, 6, 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - została uzgodniona przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Zarząd Dróg Powiatowych oraz Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych. Wskazano też, iż teren inwestycji, poza gruntami leśnymi, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 8 decyzji). Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Wójta Gminy E. B. wniosła o ponowne przeanalizowanie złożonego przez nią wniosku. Skarżąca podniosła, iż we wniosku nie występowała o wyznaczenie szerokości elewacji frontowej 16 – 24m, ponieważ szerokość taka jest za duża dla budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy garaż nie będzie do niego przylegał. Według niej - optymalnym wymiarem tej szerokości byłby przedział od 10 – 24m. Nadto wskazała, iż wprawdzie w uzupełnieniu wniosku proponowała budowę garaży wbudowanych, to jednak pierwotny wniosek wskazywał na garaże wolnostojące. Są to dwie oddzielne propozycje dla inwestora, które organ powinien przyjąć. Powyższe pismo uznano za odwołanie od ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał ustawowe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazał, iż w toczącym się postępowaniu stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji wyznaczył obszar porównawczy i przeprowadził na nim analizę funkcji i cech nowej zabudowy. Z analizy tej wyprowadził wnioski końcowe, zgodnie z którymi dla planowanej zabudowy należy przyjąć wskazane w skarżonej decyzji parametry zabudowy, dotyczące rodzaju zabudowy, linii zabudowy, jej wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz układu kalenic, dostępu do drogi publicznej oraz wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy stwierdził też, że z uwagi na braki formalne wniosku E. B. została zobowiązana do jego sprecyzowania, Precyzując swój wniosek w sposób wyraźny określiła, że planowana inwestycja przewiduje budowę 5 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych z wbudowanymi garażami. Mając na uwadze, że organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inwestora, ostateczne sformułowanie wniosku przesądziło o dalszym toku postępowania oraz jego wyniku. Inwestor natomiast ma prawo do uzyskania wielu decyzji ustalających warunki zabudowy dla tego samego terenu w przypadku odmiennych sposobów użytkowania, jednakże ustalenia te dokonywane są w odrębnych postępowaniach kończących się wydaniem odrębnych decyzji administracyjnych. W przypadku niniejszej sprawy nie ma przeszkód w ustaleniu warunków zabudowy dla budowy pięciu budynków jednorodzinnych z garażami wolnostojącymi, jako zabudową uzupełniającą. Jednak w tej sytuacji należy mieć na uwadze parametry istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, pozwalające bądź nie, na ustalenie warunków tego rodzaju zabudowy. Odnośnie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego średnią szerokość elewacji sąsiednich budynków o wartości 20m, wyliczono szerokość elewacji frontowej na 16 – 24m. Powyższy parametr został zatem określony w sposób zgodny z ww. przepisem rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, iż ustalenia zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy powinny nastąpić pomiędzy organem I instancji a inwestorem, bez udziału organu II instancji czy Sądu. Skierowanie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Wójta Gminy uważa "za celowe, mające na celu wydłużenie czasu zakończenia sporu". Podniosła też, że organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej budynków na 16-24m wbrew jej wnioskowi wyrażonemu w pismach z dniach [...] r. podczas gdy dla działek sąsiednich nr [...] organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej na 6m i odległość od drogi publicznej 6m. Zabudowa budynkami o wskazanej w decyzji szerokości jest też niemożliwa z uwagi na przebiegający przez ten teren wodociąg. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów skargi, Kolegium podało, że ustalona szerokość elewacji frontowej uwzględnia budynek mieszkalny i garażowy łącznie, co jest zgodne z wnioskiem skarżącej, która wskazywała na budynki garażowe wbudowane lub przyległe do budynków mieszkalnych. Alternatywna forma zabudowy, obejmująca budynki garażowe wolnostojące może być rozpatrzona jako osobny wniosek, w nowej decyzji, ponieważ nie jest możliwe ustalenie w tej samej decyzji warunków zabudowy dla dwóch różnych wniosków. Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczają budynki na działkach sąsiednich nr [...]. Działki nr [...] aktualnie są niezabudowane, natomiast podstawą przyjęcia do porównania są cechy i parametry zabudowy istniejącej, a nie ustalone w innych decyzjach o warunkach zabudowy. Z rysunku mapy przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego nie wynika, aby wyznaczona linia zabudowy kolidowała z uzbrojeniem terenu. Nadto wnioskodawczyni przedstawiając graficzną formę charakterystyki inwestycji sama orientacyjnie ulokowała budynki na linii w odległości 5m od granicy z drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) dalej: P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania(art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według wyżej określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, jak też przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem E. B. z dnia [...]r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jako "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej przywołanej jako: u.p.z.p.) wobec braku na terenie objętym wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa, a w szczególności z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określił Minister Infrastruktury w wydanym na podstawie art. 61 ust.6 u.p.z.p. w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) – zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z wymogami powyższego rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy należy określić wymogi wobec planowanej inwestycji w zakresie 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), przy czym ustalenia w tym zakresie muszą być oparte na wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonanej zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują więc przepisy prawa, zatem decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich w których organ bada wniosek strony pod kątem jego zgodności z wymogami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność - zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Wnioskodawca określa charakterystykę i wszystkie niezbędne parametry inwestycji i zagospodarowania terenu. W razie wątpliwości organ może zażądać sprecyzowania wniosku, wskazując na uwarunkowania wynikające z obowiązujących przepisów oraz analizy funkcji i cech zabudowy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, co winno umożliwić wnioskodawcy dostosowanie wniosku do wynikających z przepisów prawa oraz analizy funkcji i cech zabudowy, uwarunkowań. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny, po uprzednim wezwaniu wnioskodawczyni do sprecyzowania wniosku i spełnieniu przez nią tego wezwania w piśmie z dnia [...] r., wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, uznając iż spełniła ona wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisach rozporządzenia. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech nowej zabudowy i na tej podstawie określił parametry dotyczące zabudowy, tj. linii zabudowy, jej wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i układu kalenic, dostępu do drogi publicznej oraz wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Prawidłowości ustalenia wskazanych w tym zakresie parametrów skarżąca w skardze nie podważa, wyrażając jedynie niezadowolenie z przyjętej przez organ szerokości elewacji frontowej i przyjęcia koncepcji garaży wbudowanych, a nie wolnostojących, zapominając, iż w piśmie precyzującym wniosek (z dnia [...]r.) sama wskazała, iż planowana inwestycja obejmuje budowę 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami, zaś szerokość elewacji frontowej określiła na – do 18 m. Wielkość ta mieści się zatem w dopuszczalnej szerokości wynikającej z przeprowadzonej analizy, tj. od 16 do 24m. Wbrew twierdzeniom skarżącej została ona wydana z uwzględnieniem jej żądania sprecyzowanego w piśmie z dnia [...] r. Rozpoznając wniosek organ nie mógł więc dowolnie określać szerokości elewacji, w oderwaniu od wyników przeprowadzonej analizy. Nie mógł też z własnej inicjatywy inaczej niż wskazała ta ostatecznie inwestorka określać lokalizacji garaży. Może tego dokonywać w odrębnym postępowaniu, opartym na tak sformułowanym wniosku inwestora, kończącym się wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej, o ile oczywiście wyniki analizy funkcji i cech zabudowy na taką możliwość będą wskazywały. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy dla tego samego terenu. Nie ma też przeszkód, by o ustalenie warunków zabudowy dla alternatywnej inwestycji ubiegał się ten sam wnioskodawca, jeżeli to alternatywne zamierzenie inwestycyjne spełniać będzie wszystkie warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Należy zaznaczyć, iż decyzja o warunkach zabudowy określa, czy inwestycja o wskazanej przez inwestora funkcji, charakterystyce architektonicznej i sposobie zagospodarowania terenu w danym miejscu jest możliwa. Możliwość wydania takiej decyzji zależeć jednak będzie od wyników analizy funkcji i cech zabudowy, a nie tylko od woli inwestora. Wracając do treści skargi stwierdzić należy, iż określając szerokość elewacji frontowej, organ oparł się na treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W wyniku przeprowadzonej analizy, na podstawie średniej z obszaru porównawczego, która wyniosła 20 m. organ ustalił szerokość elewacji frontowej na 16 – 24m. Kwestionowana w skardze szerokość elewacji została zatem określona w sposób prawidłowy, a nadto nie jest sprzeczna z wnioskiem skarżącej, która określiła tę szerokość na "do 18 m". Skarżąca nie wykazała i nawet nie twierdzi, że przyjęte przez organ wielkości w tym zakresie nie odpowiadają rzeczywistości, stwierdzając w piśmie z dnia [...] r., iż "zapomina się jednak, że budynki tam istniejące to domy dwu, a nawet czterorodzinne, tzw. bliźniaki i czworaki, ja natomiast wnioskuję o warunki zabudowy dla domów jednorodzinnych wolnostojących". Takie stwierdzenie świadczy o niezrozumieniu przez skarżącą uwarunkowań i zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust.1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Całkowicie nieuzasadnione jest odwoływanie się skarżącej do szerokości elewacji frontowej wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...]. Do ustaleń w tym zakresie przyjmuje się bowiem – zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. działki sąsiednie, zabudowane. Obszar analizy zabudowy sąsiedniej zakreśla się dla każdego terenu inwestycyjnego – odrębnie, zgodnie z wymogiem §3 ust.1 ww. rozporządzenia. W związku z zawartymi w odwołaniu i w skardze uwagami skarżącej Sąd zauważa, że niniejsza sprawa stanowiła przedmiot rozpoznania organu II instancji oraz Sądu z uwagi na żądanie skarżącej wynikające z wnoszonych przez nią środków odwoławczych, tj. odwołania od decyzji organu I instancji oraz skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ I instancji, dążąc do ustalenia intencji skarżącej zawartej w piśmie z dnia [...] r. skierował do niej pismo (z dnia [...] r.) z prośbą o jego sprecyzowanie i wyjaśnienie, czy pismo to należy traktować jako odwołanie od wydanej decyzji. Skarżąca do kwestii tej się nie ustosunkowała, a jej pismo z dnia [...] r. nie odniosło się do powyższej kwestii, wobec czego organ słusznie potraktował pismo skarżącej z [...] r. jako odwołanie, tym bardziej, że wniesione ono zostało w terminie wskazanym w art. 129 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 128 Kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem w tej sytuacji rozpoznać odwołanie. Nie mógł w tym postępowaniu rozpatrywać nowego wniosku, w którym odwołująca inaczej określała szerokość elewacji frontowej budynku i usytuowania garaży. Organ odwoławczy prawidłowo też pouczył skarżącą, iż kwestia ta może być rozpatrywana, jeśli złoży ona wiosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o tak określonej charakterystyce. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie zawiera wskazanego w skardze naruszenia przepisów prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. skargę należało oddalić.