II SA/Sz 1191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz przedłożył Zarządowi Województwa do ponownego uzgodnienia projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Police, sporządzony na podstawie uchwały nr XXX/237/08 Rady Miejskiej w Policach z dnia 26 października 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Police, skorygowany zgodnie z postanowieniem Zarządu Województwa z dnia [..] r., nr [...] . Postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , wydanym na podstawie art. 24 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p."), Zarząd Województwa odmówił uzgodnienia złożonego przez Burmistrza projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Police, z uwagi na brak jego zgodności z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że projektowane obejście miejscowości Trzebież w parametrach klasy głównej jest zadaniem nie ujętym w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego (PZPWZ) oraz w Wieloletniej Prognozie Finansowej Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2011–2036. Jak zauważył organ pierwszej instancji, w PZPWZ w podrozdziale 3.3.9 Rozbudowa infrastruktury transportowej Kierunek 2 pt. "Usprawnianie systemu dróg wojewódzkich, spójnego przestrzennie z systemem dróg krajowych", występuje jedynie zapis dotyczący modernizacji ważnych dróg wojewódzkich (m.in. DW 114), co oznacza możliwość prac remontowych w istniejącym pasie drogowym. Natomiast w Wieloletniej Prognozie Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2011-2036 występuje zadanie "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr 114 na odcinku Trzebież – Police" i dotyczy ono "przebudowy drogi nr 114 w ciągu ulicy Kościuszki do skrzyżowania z ulicą Dworcową". W projekcie zmiany studium, w przewidywanym obejściu miejscowości Trzebież, określono jedynie klasę (główną) projektowanej drogi bez podania jej kategorii (lokalna, powiatowa, wojewódzka). W ocenie organu, autorzy projektowanej zmiany zakładają celowo, że planowany nowy przebieg drogi, stanowiący obejście miejscowości Trzebież w ciągu dróg wojewódzkich w przyszłości powinien stanowić drogę wojewódzką. Dalej organ podniósł, że uchwałą nr XLV/345/01 Rady Miejskiej w Policach z dnia 20 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police, w części dotyczącej miejscowości Trzebież, przyjęto zmianę planu, która na obszarze funkcjonalnym 01 KG – Projektowane obejście drogowe Trzebieży w kierunku Nowego Warpna (w południowej części miejscowości) ustala "Ulica klasy głównej. Droga wojewódzka nr 114 – istnieje na odcinku do skrzyżowania z ul. T. Kościuszki (02KZ), projektowana od ww. skrzyżowania w kierunku płn.- Zach". Według organu, powyższe dodatkowo wskazuje na to, że w zamyśle Gminy droga ta ma się stać drogą wojewódzką, podobnie, jak to miało miejsce w Przęsocinie. Ponadto Zarząd Województwa stwierdził, że proponowane w projekcie studium zmiany przebiegów dróg skutkują koniecznością wprowadzenia ich do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Police, a następnie do decyzji podziałowych nieruchomości i przejęciem z mocy prawa gruntów przez województwo zachodniopomorskie (na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz z wypłatą odszkodowań na rzecz dotychczasowych właścicieli. Reasumując organ uznał, że konieczność usunięcia z projektu zmiany studium kwestionowanego zapisu wynika z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uzgodnienie projektu studium w obecnym kształcie nie jest możliwe również z uwagi na obowiązujące zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego m.in. w Trzebieży i w Przęsocinie, które to plany należy zmienić równolegle ze zmianą studium. Wówczas możliwe będzie uzgodnienie zmian w całokształcie ze strony Zarządu Województwa. Gmina Police, reprezentowana przez Burmistrza wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia r. Kwestionowanemu postanowieniu strona zarzuciła wydanie go bez podstawy prawnej, uzasadniającej odmowę uzgodnienia, a określone warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, uznała za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Strona argumentowała, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6a ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, organy gminy nie posiadają kompetencji do określania w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego kategorii dróg. Projekt przedłożonego do uzgodnienia studium nie stanowi, że przedmiotowa droga jest drogą wojewódzką, a każde inne wnioskowanie jest nadinterpretacją zapisów projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Police. Projekt studium stanowi, że projektowana droga zaliczona została do klasy G. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, klasa G może stanowić kategorię: drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej. W art. 5, art. 6 i art. 6a tej ustawy zostało wskazane, który organ w jakim trybie i na jakich zasadach może określić kategorię drogi. W związku z tym, określenie w projekcie przedmiotowej drogi jako klasy G nie jest niezgodne z planem województwa, gdyż nie określa, że jest to kategoria drogi wojewódzkiej. Twierdzenie organu jakoby "w zamyśle gminy droga określona jako klasy Głównej – G, ma stać się droga wojewódzką", stanowi nadinterpretację ustaleń projektu zmian studium. Powoływanie się z kolei przez organ na zapisy uchwały Rady Miejskiej w Policach nr XLV/345/01 z dnia 20 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej obszaru miejscowości Trzebież, jest dla strony kolejną nadinterpretacją zapisów ustaleń studium uwarunkowań. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na organie gminy ciąży szczególny obowiązek ujęcia w projekcie zmiany studium, dotychczasowego przeznaczenia terenu, przewidzianego w obowiązującym planie miejscowym, poprzez naniesienie projektowanego przebiegu drogi. Powyższy fakt, nie może być podstawą nieuzgodnienia projektu studium, który w swej treści nie stanowi, że projektowana droga, zaliczana jest do kategorii drogi wojewódzkiej. Ewentualny tryb zmiany planu został określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i każda zmiana planu winna nastąpić na zasadach i trybie określonym w ustawie. Strona twierdzi nadto, że wykazała, iż w tej sprawie nie ma zastosowania art. 11 pkt 6 u.p.z.p., a kompetencja do uzgadniania projektu zmian w studium przez organ uzgadniający nie upoważnia tego organu do zgłaszania dodatkowych propozycji zmian, w tym określenia kategorii drogi, czy zmian obowiązujących planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 31 lipca 2013 r. W ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, że projektowane w przedmiotowym studium obejście miejscowości Trzebież jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, rozmieszczenie zaś takich inwestycji określa się stosownie do przepisu art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jak zauważyło Kolegium, organ pierwszej instancji w kwestionowanym postanowieniu wyjaśnił, że planowany nowy przebieg drogi, stanowiący obejście miejscowości Trzebież w ciągu dróg wojewódzkich, w przyszłości powinien stanowić drogę wojewódzką, jednak nie jest zadaniem ujętym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 11 ust. 4 u.p.z.p.). Organ drugiej instancji wyjaśnił, że istota zgodności studium z planami zagospodarowania przestrzennego województwa, polega na tym, że planowanie przestrzenne gminy realizuje ustalenia planów wojewódzkich, nie zaś je narzuca choćby pośrednio, jak w niniejszej sprawie. Planowanie drogi o charakterze i parametrach drogi wojewódzkiej, w ciągu takich dróg, powinno posiadać oparcie w pozytywnym postanowieniu planu wojewódzkiego. Niezasadny jest dla Kolegium zarzut strony, że organ pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej, na podstawie której projekt studium nie może być uzgodniony. Taką podstawą jest art. 11 pkt 6 u.p.z.p. i w uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji określił warunki, o których mowa w powołanym przepisie, na jakich możliwe będzie uzgodnienie projektu zmian przedmiotowego studium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesionej przez Gminę Police, reprezentowaną przez Burmistrza, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [ ...] r. i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu Gmina zarzuciła wydanie go z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt a, art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 25 u.p.z.p. oraz nadinterpretację zapisów projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dotyczących projektowanej klasy drogi głównej w obrębie Trzebież i traktowanie jako równoznaczne z nadaniem jej kategorii drogi wojewódzkiej. Strona argumentowała, że w projekcie studium została uwzględniona droga, która ma swój ustalony przebieg w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Trzebież, pozytywnie zaopiniowanym przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego. Z uwagi na art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., konieczne jest wprowadzenie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, do opracowywanego projektu zmiany studium. Według skarżącej w projekcie zmiany studium została wprowadzona przedmiotowa droga, jednakże nie określono jej kategorii. Jest to celowe i zgodne z prawem. Konieczne jest określenie klasy drogi bowiem jest ona związana bezpośrednio z projektowanymi parametrami technicznymi (szerokością dróg, odległością zabudowy od projektowanej drogi, możliwościami połączeń z innymi drogami, odległościami węzłów oraz wymaganiami użytkowymi. Określenie klasy drogi jako G nie przesądza jej kategorii, albowiem równie dobrze może to być droga krajowa, wojewódzka, jak i powiatowa. Za bezpodstawne Gmina uważa twierdzenia Kolegium, iż "nie ulega wątpliwości, że droga przedmiotowa stanie się wojewódzką, jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym", co stanowi nadinterpretację ustaleń projektu zmiany studium, nie zawiera poparcia argumentami wynikającymi z przepisów prawa. Niedopuszczalne jest dla strony skarżącej, uzależnienie projektu zmiany studium od spełnienia warunku wprowadzenia zmian do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miejscowości Przęsocin (którego to obszaru de facto nieuzgodnienie nie dotyczy). Określenie koniecznych do spełnienia warunków nie może wykraczać poza przedmiot poddanego opiniowaniu i badaniu studium. Ponadto błędne jest dla skarżącej, rozumowanie organu pierwszej instancji, iż określenie w studium dróg głównych skutkuje koniecznością ich wprowadzenia, jako nowych dróg do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż przebieg drogi głównej w studium nie jest planowany jako nowa inwestycja, lecz wynika z art. 10 u.p.z.p. i uwzględnia w treści studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenów w obowiązujących planach miejscowych. Obecnie obowiązujące studium wskazuje na projektowane obejście miejscowości Dębostrów, Uniemyśl, Niekłończyca oraz Trzebież, jako wariant przebiegu drogi wojewódzkiej nr 114, co - według strony – uzgodnione było z Zarządem Województwa Zachodniopomorskiego oraz wprowadzone uprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Skarżąca podała, że obecna zmiana ma jedynie na celu usunięcie wskazania tego przebiegu, jako wariantu drogi wojewódzkiej. Z uwagi na treść obowiązujących przepisów dotyczących dróg, droga główna powinna mieć minimum 25 m, co spowodowało wprowadzenie koniecznych zmian do studium, jednakże nie jest to tożsame z nadaniem kategorii drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na powyższą skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Oświadczył, że uzgodnienia przebiegu drogi oznaczonej w projekcie studium literą G dokonały wszystkie podmioty za wyjątkiem Zarządu Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej powoływanej jako u.p.z.p.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej "studium") w toku kolejno podejmowanych czynności – uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. W myśl art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7 (a więc m.in zarząd województwa) w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Zasadą jest, że gmina stanowiąc o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu posiada prawnie gwarantowaną swobodę i prawo do samodzielnego działania w tym zakresie. Należy jednak mieć na uwadze, że gmina stanowiąc akty planistyczne, w tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie może abstrahować od planowania na wyższych szczeblach struktury państwowej. Gmina musi uwzględniać ustalenia planów wyższego szczebla, w tym planów zagospodarowania przestrzennego województwa. Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Natomiast w przepisach art. 10 cytowanej ustawy dotyczących bezpośrednio treści studium, ustawodawca nakazuje uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z "zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych", oraz określenia celów "obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania województwa". Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Województwa , w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Police. W ocenie organu uzgadniającego, studium jest niezgodne z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego albowiem projektowane obejście miejscowości Trzebież w parametrach klasy głównej jest zadaniem, które nie zostało ujęte w planie wojewódzkim oraz Wieloletniej Prognozie Finansowej Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2011-2036. Zarząd Województwa, powołując się na ustalenia planu wojewódzkiego, wskazał, że w planie przewiduje się jedynie modernizacje istniejących dróg wojewódzkich, zaś na w odniesieniu do drogi wojewódzkiej nr 114 na odcinku Trzebież -Police jej przebudowę w ciągu ul. Kościuszki do skrzyżowania z ulica Dworcową. Skarżąca nie zaprzecza, że projektowane obejście miejscowości Trzebież oznaczyła w projekcie studium jako drogę o klasie G, czyli w przyszłości drogę krajową wojewódzką lub powiatową. Z oświadczenia organu uzgadniającego wynika jednak, że w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego droga o klasie wojewódzkiej nie jest w tym miejscu planowana. Gmina nie wykazała również w toku uzgodnień, że w tym miejscu planowana jest droga krajowa lub powiatowa. Umieszczanie zatem w studium obejścia Trzebieży jako drogi o klasie G nie jest żadną miarą uzasadnione. Gmina – zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak to już wyżej zostało podkreślone – nie może w aktach planistycznych ujmować przedsięwzięć, które nie wynikają z planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego na wyższym stopniu niż gmina i określającego zadania dla organów samorządu terytorialnego innych niż gmina. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ustawodawca zagwarantował gminie uwzględnienie w studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 pkt 1), natomiast wszystkie nowo planowane przedsięwzięcia, wykraczające poza uprawnienia planistyczne gminy, winny być zgodne z planami o zasięgu szerszym niż gmina. Wprowadzanie do studium rozwiązań przewidzianych w planie wojewódzkim może nastąpić tylko wtedy, gdy wprost wynikają z treści tego planu i nie mają charakteru hipotetycznego. Zgodzić się należy ze skarżącą, że uzgodnienia dotyczące studium winny dotyczyć tylko takiego jego zakresu, jaki został przewidziany w uchwale o przystąpieniu do sporządzania studium. Niedopuszczalna natomiast jest odmowa uzgodnienia projektu studium tylko z tego powodu, że nie objęto go takim zakresem, jakim zainteresowany jest organ samorządu województwa, gdyż oznacza to nadmierną ingerencję w ustrojowo zagwarantowaną samodzielność gminy. Niezależnie od powyższego, stanowisko organu uzgadniającego należało uznać - w świetle kompetencji tego organu oraz ustawowego zakresu uzgodnień - za prawidłowe, albowiem gmina bezpodstawnie wkroczyła w sferę zastrzeżoną dla planowania wojewódzkiego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.