II SA/Sz 1196/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku o d d a l a skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej k.p.a.), Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku R. S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. i R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], po czym, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa i odmówił jej uchylenia, stwierdzając, że nawet gdyby postępowanie prowadzone było bez naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to podjęte rozstrzygnięcie odpowiadałoby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania R. S. Wojewoda [...] decyzją z dnia z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...]. o pozwoleniu D. i R. G. na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego nie naruszyła przepisów prawa materialnego i uzasadnionych interesów R. S, a jego zarzuty w zakresie niezachowania wymaganych przepisami odległości obiektu od granicy działki są bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R. S. podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, że rozbudowę budynku p.G. zaprojektowano za blisko granicy działki, co spowodowało zacienienia działki skarżącego oraz obniżenie jej wartości poprzez obniżenie komfortu korzystania z tej nieruchomości. Zarzucił też, że nie ustanowiono inspektora nadzoru. Ponadto skarżący podniósł że budowę rozpoczęto bez ważnego pozwolenia na budowę, a samo pozwolenie uzyskano w wyniku przestępstwa, bowiem zgoda na rozbudowę wydana przez Oddział Służby Ochrony [...] z dnia [...]r. dotyczyła innego projektu. W czasie składania odwołań zmieniono projekt budowlany i wybudowano obiekt niezgodny z zatwierdzonym projektem. Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 1085/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż wskazał skarżący. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosując art. 146 § 2 k.p.a. organ zobligowany jest wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona jest wadliwości materialnej. Okoliczność taka oznacza konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających w sprawie zastosowanie. W ocenie Sądu, przyjęta przez oba organy ocena, że decyzja jaką należałoby wydać po wznowieniu postępowania, byłaby decyzją odpowiadającą w istocie decyzji dotychczasowej mogłaby być uznana za zgodną z prawem, gdyby poprzedziło ją wszechstronne wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, dotyczących niezachowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym minimalnych odległości przedmiotowej inwestycji od granicy z nieruchomością skarżącego. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu winno być wyeliminowanie powyższych uchybień. Sąd zaznaczył także, że zarzuty skarżącego, dotyczące realizacji spornej inwestycji, a więc odnoszące się do istniejącego aktualnie stanu faktycznego są bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy ponieważ wykraczają poza granice przedmiotowe postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] powołując się na art. 104, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a., ponownie stwierdził , że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa z powodu braku udziału strony w postępowaniu i odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał też że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. doręczona została inwestorowi w dniu [...] r. Z dniem [...]r. powyższa decyzja stała się ostateczna. Dnia [...]r. upłynęło pięć lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji inwestorowi, wskutek czego, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., jej uchylenie nie może nastąpić. Okoliczność, że R. S. nie brał czynnego udziału w postępowaniu (nie otrzymał w przepisowym czasie decyzji i nie złożył odwołania) nie miała wpływu na treść wydanej przez Prezydenta Miasta [...] decyzji, z dnia [...]. bowiem inwestor spełnił wszelkie niezbędne wymagania do uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. Budowlanej w [...] zgodna była z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] r. Nr [...], z decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. oraz pozytywną opinią Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony [...] z dnia [....]r. Starosta [...] stwierdził też, że odległości planowanej rozbudowy budynku na działce nr [...] od granicy z działką sąsiednią nr [...] były zgodne z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.) a planowana rozbudowa była zgodna z planem zagospodarowania działki dołączonym do projektu budowlanego, będącego załącznikiem do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i protokołem kontroli budowy Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Od tej decyzji R. S. również wniósł odwołanie do Wojewody [...] podnosząc te same argumenty co poprzednio. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], Wojewoda [....] uchylił powyższą decyzję Starosty [...]i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie w pełni spełnił wiążące go zalecenia Sądu, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art.151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Starosta [...] ponownie odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. stwierdzając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa z powodu braku czynnego udziału strony w postępowaniu, jednakże okoliczność ta nie wpłynęła na treść decyzji i gdyby postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone było bez naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to wydana byłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bowiem w świetle w przepisów prawa budowlanego, obowiązujących w dacie wydania decyzji z dnia [...]r., inwestor spełnił wszelkie wymagania niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Planowana rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] zgodna była z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym przez Miejską Radę Narodową w [...] uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. oraz opinią Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony [...] z dnia [...]r. W wyniku wznowionego postępowania nie stwierdzono, by odległość planowanej rozbudowy budynku na działce nr [...], od granicy z działką sąsiednią tj. [...] nie były zachowane. Wynoszą one [...] m w parterze i [...] m na wysokości I piętra, a zatem są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowana rozbudowa była też zgodna z planem zagospodarowania działki dołączonym do projektu budowlanego będącego załącznikiem do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to protokół kontroli budowy przez Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Odwołując się od powyższej decyzji R. S. podtrzymał podnoszone dotychczas zarzuty, wskazując, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]r. jest tożsama z dwiema uprzednio uchylonymi w trybie postępowania administracyjnego i sądowego. Jego zdaniem, organ I instancji nadal pominął milczeniem wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2005 r. oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. stwierdzając, że po przeprowadzeniu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez pryzmat obowiązujących w dacie wydania decyzji z dnia [...]r. przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych oraz zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie uznać należy, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania, określone przepisami, niezbędne do uzyskania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami ustawy Prawo budowlane i w myśl tychże przepisów zobowiązany był do wydania pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję R. S. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wydane orzeczenie, poprzez przyjęcie wbrew art. 151 k.p.a., iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, oraz naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 15 czerwca 2002 r.) poprzez wydanie zezwolenia na rozbudowę budynku w odległości mniejszej, niż przewidują to wskazane rozporządzenia, 2) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001r. w sprawie rodzajów o obiektów budowlanych przy których realizacji jest wymagane ustanowienie nadzoru inspektorskiego ( Dz. U. z 4 grudnia 2001 r.) poprzez brak nakazania ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w sytuacji, gdy jego ustanowienie jest prawem nakazane, wobec prowadzenia rozbudowy w strefie objętej ochroną Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wobec naruszenia jego prawa do brania udziału w postępowaniu, organ, który wznowił postępowanie powinien był uchylić przedmiotową decyzję oraz wydać nową. Nie wolno było mu utrzymać w mocy decyzji dotkniętej wznowieniem. Podtrzymał też swe stanowisko, iż odległość przedmiotowej inwestycji od granicy nieruchomości skarżącego, wynosząca [...] m, jest sprzeczna z przepisami powołanych rozporządzeń Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Infrastruktury. Starosta [...] , rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania, powinien był zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, dotyczące nadzoru konserwatorskiego, w przypadku rozbudowy obiektu, znajdującego się pod taką opieką. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów o obiektów budowlanych przy których realizacji jest wymagane ustanowienie nadzoru inwestorskiego, ustanowienie inspektora w takich przypadkach jest prawem nakazane i w decyzji stosowny obowiązek nie może zostać pominięty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skarżący nie wykazał naruszenia żadnych jego interesów spowodowanych przedmiotową rozbudową. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem, oceniając zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego oraz badając czy organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie naruszyły przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie Sąd ponownie rozpatruje sprawę, po uchyleniu wyrokiem z dnia 7 września 2005r. sygn. akt II SA/Sz 1085/04 poprzednio wydanych w trybie wznowienia postępowania, decyzji administracyjnych. W wyroku tym Sąd wskazał, iż wniesiona przez R. S. skarga na wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Starosty [...] z dnia [...] . stwierdzającą wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pp G. pozwolenia na rozbudowę ich budynku z naruszeniem prawa i odmawiającą na podstawie art. 146 § 2 kpa jej uchylenia, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż wskazał skarżący. Wadą postępowania, która spowodowała uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji, było niezbadanie przez te organy czy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. oprócz, wady wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału skarżącego w postępowaniu ) dotknięta jest również wadliwością materialną, a w szczególności podnoszonym przez skarżącego, który złożył wniosek o wznowienie postępowania, niezachowaniem norm odległości obiektu, na który wydano pozwolenie na budowę, od granicy działki. Oznacza to - zdaniem Sądu - konieczność zbadania, czy w sprawie nie naruszono przepisów materialnych mających w sprawie zastosowanie, a dotyczących niezachowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym minimalnych odległości przedmiotowej inwestycji od granicy z działką skarżącego, co podnosił skarżący we wniosku o wznowienie postępowania . Sąd wskazał też, iż zarzuty skarżącego, dotyczące samej realizacji przedmiotowej inwestycji, a więc odnoszące się nie do projektu budowlanego i pozwolenia na budowę lecz do istniejącego aktualnie stanu faktycznego są bezprzedmiotowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, ponieważ wykraczają poza granice przedmiotowe postępowania, które dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o zatwierdzony projekt. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zatem obowiązkiem organu w toku wznowionego postępowania było zbadanie, czy oprócz niekwestionowanej wadliwości formalnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] . (tj. niedoręczenie jej skarżącemu, któremu przysługiwał przymiot strony postępowania) nie była ona dotknięta wadliwością materialną, tj. zarzucanym przez skarżącego niezachowaniem w zatwierdzonym projekcie budowlanym odległości od granicy sąsiedniej działki, określonych w § 12 ust.4 pkt 1 obowiązującego w dacie wydanie tej decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140). Kwestia ta, jak wynika z treści obecnie zaskarżonej decyzji, została przez organ I instancji przeanalizowana. Zgodnie z zatwierdzonym projektem odległość ta wynosi w parterze [...] m, a na wysokości I piętra [...] m, co odpowiada przepisowi § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 14 grudnia 1994r. (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140) stanowiącego podstawę orzekania w tej sprawie przez organ wydający decyzję z dnia [...[r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący ani w odwołaniu ani w skardze do Sądu odległości tych nie zakwestionował i nie wyjaśnił na czym – jego zdaniem – polega naruszenie przez organ wydający pozwolenia na budowę z [...]. odległości, wskazanych w rozporządzeniu z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na rozprawie przed Sądem skarżący podał, iż "w tej chwili odległość ta wynosi [...] m, ponadto z budynku zostały wypuszczone stropy, w wyniku czego budynek zbliżył się do ok. [...] m od granicy działki", oraz że "budynek został zrealizowany niezgodnie z uzgodnieniem, które wydał konserwator zabytków oraz niezgodnie z projektem". Zarzuty te jednak wykraczają poza granice przedmiotowe sprawy, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w oparciu o ten projekt, a zatem – zgodnie ze wskazaniami sądu wyrażonymi w wyroku z dnia 7 września 2005r. - są bezprzedmiotowe dla rozpatrywanej sprawy. Kontrola prawidłowości realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej obecnie decyzji polega na zbadaniu, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiły wskazane w art. 146 § 1 lub § 2 kpa negatywne przesłanki, uniemożliwiające organowi, który wznowił postępowanie uchylenie dotychczasowej decyzji . Należą do nich upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowej decyzji (art. 146 § 1 kpa) oraz ocena, iż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa), czyli – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2005r. ocena, czy wadliwość procesowa decyzji, stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania, wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Chodzi oczywiście o prawo materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem wznowienia. Powoływanie się zatem przez skarżącego na naruszenie aktów prawnych wydanych po dniu [...]. jest zatem całkowicie chybione. W niniejszej sprawie organ I instancji, po przeprowadzeniu w wyniku wznowionego postępowania dodatkowych czynności dowodowych, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2005 r. oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. zasadnie przyjął, że przedmiotowa decyzja z [...]. pozbawiona jest wadliwości materialnej, wobec czego w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., czyli zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę, co stanowi negatywną przesłankę uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania określoną w art. 146 § 2 Kpa. Niezależnie od tego w sprawie wystąpiła też druga przesłanka negatywna skutkująca niemożnością uchylenia wspomnianej decyzji, jaką jest upływ pięcioletniego terminu od dnia wydania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. (art. 146 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w sytuacji zaistnienia którejkolwiek z owych przesłanek, organ może wydać wyłącznie decyzję o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, któremu to obowiązkowi organ I instancji zadośćuczynił. W tej sytuacji podjęcie przez Wojewodę [...] decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji stanowiło właściwy sposób rozstrzygnięcia w toku postępowania odwoławczego i brak jest podstaw do uznania, iż wydana ona została z naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a, należało orzec jak w sentencji.