II SA/Sz 1198/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. N. i K. N. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego w prawem I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rzecz E. N. i K. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: "p.b."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] S. (zwany dalej: "organem I instancji") odmówił nałożenia na E. N. i K. N. (zwani dalej: "inwestorami" lub "skarżącymi") obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu okna połaciowego o wymiarach [...] m w miejsce okna dachowego mniejszych rozmiarów, pełniącego rolę naświetla w pomieszczeniu garderoby w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku przy ul. [...] [...] w S.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] i [...] w S. (zwana dalej: "Wspólnotą Mieszkaniową") złożyła do tego organu zawiadomienie o wykonywanych przez inwestorów robotach budowlanych w wyżej wskazanym lokalu mieszkalnym nr [...], z prośbą o podjęcie czynności kontrolnych w przedmiotowej sprawie. Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu [...] września 2020 r. inspektorzy organu I instancji ustalili, że w przedmiotowym lokalu jego właściciele wykonali bez pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na zamontowaniu okna połaciowego o wymiarach [...] m, w miejsce okna dachowego mniejszych rozmiarów pełniącego rolę naświetla w pomieszczeniu garderoby. Inwestorzy wykonali ponadto roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia tj.: wyburzono ściankę działową pomiędzy kuchnią, a pokojem, wymieniono starą wewnętrzną instalację elektroenergetyczną na nową, zdemontowano szklaną witrynę w rejonie dawnej loggi, wykonano ścianki działowe lekkiej konstrukcji, zamontowano płyty gipsowo-kartonowe, usunięto istniejące warstwy wykończeniowe ułożone na stropie, tj. parkiet, powłoki smoły, wykonano nowe wylewki podłogowe, ułożono warstwy terakoty, wymieniono stare grzejniki żeliwne na panelowe oraz wymieniono skrzydła drzwiowe i okna na nowe. Inwestorzy przedłożyli "Opinię Techniczną" dotyczącą możliwości przeprowadzenia prac remontowych wraz z zakresem planowanych prac, sporządzoną w czerwcu 2020 r. przez mgr inż. W. W. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalizacji konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Ponadto inwestorzy złożyli do organu I instancji oświadczenie o wykonanych robotach budowlanych z dnia [...] września 2020 r. wraz z oceną z [...] września 2020 r. sporządzoną przez mgr inż. W. W. i potwierdzającą, że wskazane roboty budowlane zostały wykonane w celu polepszenia stanu technicznego i wizualnego budynku, a nowe okno połaciowe oraz obróbki wokół niego spowodowały uszczelnienie połaci dachowej, a co za tym idzie ograniczono możliwość powstawania zawilgoceń elementów konstrukcyjnych dachu, a ponadto wykonane roboty budowlane nie wpłynęły na rozkład obciążeń w budynku. Uwzględniając powyższe, organ I instancji stwierdził, że odstępuje od nałożenia innych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.). Pismem z dnia [...] marca 2021 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] lipca 2021 r., Wspólnota Mieszkaniowa, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. Wspólnota argumentowała, że kwestionowana decyzja w uzasadnieniu, odnosząc się do wszystkich robót, wykracza poza granice sprawy objętej wszczętym postępowaniem. Zdaniem Wspólnoty, użyta w decyzji treść: "stwierdzić należy, iż w niniejszym postępowaniu nie ma podstaw prawnych do nałożenia obowiązku wykonania czynności, o których mowa w tym przepisie", w sytuacji wszczęcia postępowania przez organ jest niezrozumiała, a postępowanie jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 83 ust. 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "organem II instancji") uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na ustalenia dotyczące robót budowlanych, wykonanych w lokalu inwestorów, wynikających z protokołu oględzin z dnia [...] września 2020 r. Wskazał na przedstawiony przez inwestorów dokument pn.: "Oświadczenie" z dnia [...] września 2020 r. oraz pismo "Uzupełnienie oświadczenia o pracach wykonanych" z dnia [...] września 2020 r., pochodzące od osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Do wskazanego pisma z dnia [...] września 2020 r., uwagi zgłosiła Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie z dnia [...] października 2020 r. Wskazana Wspólnota Mieszkaniowa wniosła ponadto swoje zastrzeżenia w sprawie w piśmie z dnia [...] października 2020 r., do których inwestor odniósł się w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Jak wskazał organ II instancji, pismem z dnia [...] listopada 2020 r., organ I instancji wezwał inwestorów do przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uprawniające do wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Organ podał w tym piśmie, że przeprowadzone oględziny potwierdziły wykonanie okna połaciowego w miejsce okna dachowego, bez uzyskania pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., inwestorzy poinformowali organ, że wnioskami z dnia [...] października 2020 r oraz z dnia [...] listopada 2020 r. występowali do Wspólnoty Mieszkaniowej o "zgodę na wymienione okno dachowe", na które nie otrzymali konkretnej odpowiedzi. Natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., inwestorzy poinformowali organ I instancji, że Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. nie odniosła się do ich wniosku w sprawie" udzielenia zgody na wymienione okno dachowe". Według stanowiska zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, nie może on zwołać zebrania członków Wspólnoty do czasu odwołania pandemii. Inwestorzy wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu odwołania pandemii i zwołania zebrania przez zarząd Wspólnoty w powyższej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., inwestorzy wnieśli o umorzenie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót polegających na wykonaniu okna połaciowego. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał zakres robót w lokalu inwestorów, na wykonanie których nie musieli uzyskać pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Jak zaznaczył organ II instancji, inwestorzy prowadzili również roboty budowlane, związane z wykonaniem okna połaciowego w miejscu okna dachowego mniejszych rozmiarów, które z kolei wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na to, iż są to roboty ingerujące w przegrodę zewnętrzną, którą stanowi połać dachu tego budynku. Organ II instancji wyjaśnił, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym musi się odbyć przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Jeżeli roboty ingerują w części wspólne budynku, konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się m.in. pismo inwestorów, skierowane do tego organu, z treści którego wynika wprost, iż inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania częściami wspólnymi przedmiotowej nieruchomości. Według organu II instancji, należało uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który zbada posiadanie przez inwestorów (wskazanego okna połaciowego) prawa do dysponowania częścią wspólną budynku do celów budowlanych. Organ przedstawił kierunek poczynienia koniecznych ustaleń w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu Wspólnoty podniesionego w piśmie z dnia [...] października 2020 r. dotyczącego wyburzenia ścianki wnęki licznikowej, organ II instancji wskazał, że kwestionowana decyzja organu I instancji nie dotyczy tych robót. Wyjaśnił, że żądanie umorzenia przedmiotowego postępowania nie mogło zostać uwzględnione, gdyż prowadziłoby do rażącego naruszenia interesu społecznego, wyrażającego się w obowiązku przestrzegania tych przepisów, mających na celu zarówno ochronę interesów współwłaścicieli przedmiotowego budynku. E. N. i K. N. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2021 r., wnosząc o uchylenie w całości tej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 134 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku zbadania dopuszczalności wniesionego odwołania przed jego merytorycznym rozpoznaniem oraz pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Według skarżących, decyzja organu I instancji nie była wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżący w uzasadnieniu sprzeciwu podnieśli, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej w dniu [...] marca 2021 r. W rozpatrywanej sprawie bieg czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) rozpoczął się zatem w dniu [...] marca 2021 r. i upłynął z dniem [...] marca 2021 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową, poprzez nadanie listu poleconego w placówce pocztowej, w dniu [...] marca 2021 r., zatem z przekroczeniem terminu ustawowego. Zauważyli, ze zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowaną wadę prawną decyzji administracyjnej, o ile nie ulega wątpliwości, że uchybienie to było niewątpliwe. Z ostrożności procesowej, skarżący odnieśli się do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji wskazując, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji było także wadliwe w świetle art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy mógł je sam wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Skarżący zanegowali pogląd organu II instancji, wedle którego w sprawie inwestorzy winni się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane odnośnie wykonanego okna połaciowego. Uważają, że przedmiotowe okno jest przeznaczone tylko i wyłącznie do użytku skarżących jako właścicieli lokalu. Organ II instancji nie tylko nie odniósł się w żaden sposób do argumentów skarżących wskazanych w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., to także pominął dowód na dysponowanie przez skarżących nieruchomością do celów budowlanych w postaci wydruku z księgi wieczystej lokalu skarżących. Do sprzeciwu skarżący przedłożyli odpis pisma z dnia [...] października 2021 r. stanowiącego uzupełnienie oświadczenia dotyczącego wykonanych prac remontowych w lokalu skarżących. Skarżący uważają, że przedłożyli i uzupełnili w pełnym zakresie wszelkie niezbędne dowody w sprawie, a tym samym, poza wskazanym naruszeniem art. 134 k.p.a. i niedopuszczalnością rozpoznania odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową z uchybieniem ustawowego terminu, winno to skutkować uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania odwoławczego. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że rozpatrzył odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej chociaż zostało wniesione po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 1 p.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wyżej przedstawione kryteria wykazała, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] i [...] w S. w dniu [...] marca 2021 r. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. zostało wniesione przez Wspólnotę w dniu [...] marca 2021 r. (data stempla pocztowego na kopercie), tj. jeden dzień po terminie, który upływał w dniu [...] marca 2021 r. i nie był sobotą czy dniem ustawowo wolnym od pracy. Powyższa okoliczność nie została jednak uwzględniona przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji rozpoznał odwołanie od decyzji, która stała się ostateczna, co prowadzi do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji, która korzystała z wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości. W dacie wniesienia odwołania przez Wspólnotę zaskarżona decyzja posiadała już cechę ostateczności, co wyłączało możliwość jej weryfikowania w postępowaniu odwoławczym. Przywołany wyżej przepis art. 16 § 1 k.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stosownie zatem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Organ odwoławczy, po wpłynięciu odwołania, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy badał (pismo z dnia [...] lipca 2021 r.) wniesione przez Wspólnotę odwołanie ale pominął najistotniejszą kwestię formalną. Nie zwrócił bowiem uwagi, że pismo Wspólnoty zatytułowane "Odwołanie od decyzji [...] z dnia [...].03.2021" wpłynęło drogą pocztową jeden dzień po terminie. Skupił się natomiast na ustalaniu, czy pismo Wspólnoty w ogóle jest odwołaniem a nawet powołał przepis art. 129 § 2 k.p.a. Tymczasem a art. 128 k.p.a. zdanie pierwsze wprost wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Analiza pisma Wspólnoty wskazuje, że pismo z dnia [...] marca 2021 r. ( nadane [...] marca 2021 r.) akurat ten wymóg spełnia. Podsumowując, skoro w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ZWINB rozpatrzył odwołanie od decyzji organu I instancji, to rażąco naruszył prawo, w tym art. 127 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej Wspólnoty, które zostało wniesione po terminie. W konsekwencji decyzja wydana w związku z tym odwołaniem zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Końcowo wyjaśnienia wymaga, że opisana powyżej wadliwość zaskarżonej decyzji, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu, powoduje, że badanie zasadności sprzeciwu w kontekście zarzutów dotyczących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie było możliwe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.