II SA/Sz 1199/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej: "K.p.a.", art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji wydanej przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. działającego z upoważnienia Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - F. B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, że w dniu [...] r. S. R. wystąpiła z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przyznanie na syna F. B. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Organ decyzją Nr [...], z dnia [...] r., odmówił stronie przyznania ww. świadczenia. S. R. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na posiedzeniu w dniu [...] r. uchyliło wydaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę uznał, że strona nie spełnia przesłanek do otrzymywania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - F. B.. Uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia była okoliczność braku możliwości weryfikacji dochodów ojca dziecka M. B., albowiem brak jest zasądzonych alimentów ustalonych wyrokiem sądowym. S. R. ponownie odwołała się od decyzji odmownej. Wskazała, że do wniosku załączyła wszystkie niezbędne dokumenty, w tym oświadczenie, iż sama wychowuje syna i nie jest w stanie dostarczyć dokumentów dotyczących M. B. (ojca dziecka) niezbędnych do ustalenia dochodu rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja organu pierwszej instancji ostać się nie może. Wyjaśniło należy, że w trybie odwoławczym Kolegium sprawdza, czy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ odwoławczy dokonał kontroli wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji pod względem faktycznym, dotyczącym zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, jak i pod względem prawnym. W toku przeprowadzonego dotychczas postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy wystąpienie takich uchybień, które zadecydować muszą o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na wstępie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisami art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000,00zł. na jedno dziecko. Zapomoga ta przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00zł. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku, gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. Jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 15b ust. 5 powołanej ustawy zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Kolegium ustaliło, iż z przedłożonych akt sprawy wynika, że dnia [...] r. S. R. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ś. wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się w dniu [...]. dziecka - F. B., załączając m.in. kopię aktu urodzenia dziecka, zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że pozostawała pod opieką medyczną od ósmego tygodnia ciąży, oraz oświadczenie, iż jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy. Organ pierwszej instancji wezwał stronę do osobistego stawienia się w celu złożenia wyjaśnień oraz informacji, co do okoliczności mających wpływ w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku dotyczącego jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. S. R. oświadczyła, iż alimenty są płacone dobrowolnie przez ojca dziecka od miesiąca [...]., a jej sytuacja zawodowa nie uległa zmianie. Wezwany ojciec dziecka - M. B. - oświadczył, że nie pracuje zawodowo, wykonuje prace dorywcze, nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka i płaci dobrowolne alimenty na syna F. od miesiąca [...]. Organ pierwszej instancji wobec powyższego uznał, że S. R. nie spełnia przesłanki uprawniającej do otrzymywania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka i zaskarżoną decyzją z dnia [...]. odmówił jej przyznania. Następnie Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. W jego ocenie, organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek zgodnie z obowiązującymi, powołanymi wyżej przepisami. W niniejszej sprawie organ jest zobowiązany do weryfikacji dochodów rodziny, zaś w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych rodzina - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie, pomimo samotnego wychowywania dziecka i zamieszkiwania bez ojca dziecka, organ administracyjny jest zobowiązany dokonać weryfikacji dochodów członków rodziny - w niniejszej sprawie S. R. i M. B. (ojca dziecka). Bez znaczenia pozostaje okoliczność powoływana przez stronę odwołującą, a mianowicie samotne wychowywanie syna i oddzielne zamieszkiwanie ojca dziecka. Wyżej powołana definicja nie uwzględnia bowiem okoliczności wspólnego bądź oddzielnego zamieszkiwania członków rodziny, przed sądem nie toczy się postępowanie w sprawie zasądzonych alimentów na rzecz małoletniego syna F. . W ocenie Kolegium, organ I instancji zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez S. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła: • naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymane w mocy wadliwej decyzji; • naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji; • naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię w ustalonym stanie faktycznym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: • uchylenie ww. decyzji w całości; • zasądzenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka; • zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości wypłaty jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Podniosła, że składając wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Mimo tego pracownik Ośrodka wymagał od niej wyroku sądowego o przyznaniu alimentów na dziecko lub oświadczenia, że otrzymuje dobrowolne alimenty. Takiego oświadczenia nie złożyła, gdyż w tamtym okresie byłoby ono niezgodne z prawdą, a ma świadomość, że oświadczenia składa się pod odpowiedzialnością karną. W związku z tym, że zaszły nowe okoliczności w sprawie oświadczyła, że w miesiącu [...] r. otrzymała od ojca dziecka [...] zł tytułem alimentów. Pomimo oświadczenia złożonego przez ojca dziecka, Kolegium podzieliło stanowisko I instancji, że organ jest zobowiązany do weryfikacji dochodów rodziców dziecka i powołało się na art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie uwzględniając, że z ojcem dziecka nie tworzy już związku, nie mieszka razem, brak jest między nami więzi emocjonalnej, jednak partycypuje on w kosztach utrzymania syna i sporadycznie go odwiedza. Skarżąca podkreśliła, że jest osobą samotnie wychowującą dziecko, a ojciec dziecka jedynie je uznał i w związku z tym, przy składaniu wniosku o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka przedstawiła tylko swoje dochody. Ponadto, nie są jej znane dochody ojca dziecka oraz w żaden sposób nie była i nie jest w stanie ich pozyskać na potrzeby Ośrodka. Przy ustalaniu prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - ustalaniu składu rodziny i obliczaniu dochodu, nie ma, zdaniem skarżącej, zastosowania art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że zasiłek rodzinny i odpowiednio dodatki do tego zasiłku (jednorazowa zapomoga nie jest dodatkiem do zasiłku rodzinnego) nie przysługują, jeżeli osoba samotnie wychowująca dzieci nie ma zasądzonych alimentów od drugiego rodzica, chyba że: drugi z rodziców nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany lub powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. W związku z powyższym zapis uzależniający prawo do świadczenia rodzinnego od konieczności zasądzenia alimentów na rzecz dziecka od drugiego rodzica ma zastosowanie tylko przy ustalaniu prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków w sytuacji, kiedy o zasiłki rodzinne ubiega się osoba samotnie wychowująca dziecko, której definicję zawiera art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie do końca z przyczyn podniesionych przez skarżącą. Po pierwsze Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak na wstępie niniejszego uzasadnienia to przedstawiono, w pierwszych zdaniach uzasadnienia decyzji, rozpoczynających się po wypisanej pogrubionej drukiem pełnej nazwie Kolegium, uznało, że z uwagi stwierdzone uchybienia postępowania w sprawie, zaskarżona decyzja ostać się nie może. Ta część uzasadnienia pozostaje więc w całkowitej sprzeczności z rozstrzygnięciem decyzji. Dopiero w dalszej kolejności Kolegium przedstawiło przepisy zawarte w art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), a następnie stan faktyczny niniejszej sprawy i podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, uznając, że pomimo samotnego wychowywania dziecka i zamieszkiwania bez ojca dziecka, organ administracyjny jest zobowiązany dokonać weryfikacji dochodów członków rodziny, tj. S. R. i M. B.. Zdaniem Kolegium, bez znaczenia pozostaje okoliczność samotnego wychowywania syna, bowiem przywołana definicja (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie uwzględnia okoliczności wspólnego bądź oddzielnego zamieszkiwania członków rodziny. W ocenie sądu, za niedopuszczalne i niezgodne z podstawowymi zasadami postepowania administracyjnego, określonymi w art. 8 i 11 K.p.a., a także z art. 107 § 3 K.p.a. należy uznać uzasadnienie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, które zawiera także treści sprzeczne z rozstrzygnięciem. Takie uzasadnienie decyzji nie tylko nie pogłębia zaufania do organów i nie wyjaśnia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia ale wzbudza poczucie pokrzywdzenia i niesprawiedliwości organu. Ponadto, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wymieniając osoby tworzące rodzinę, wyszczególnił m.in. "rodziców dzieci". Należy w ślad za bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych stwierdzić, że w ostatnich latach w sposób istotny zmieniła się wykładnia dotycząca pojęcia "rodziny". Jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV CK 648/04, "pokrewieństwo nie stanowi wyłącznego kryterium zaliczenia do najbliższych członków rodziny w rozumieniu art. 446 § 3 K.c." W obowiązującym stanie prawnym nie istnieje jedna legalna definicja pojęcia rodziny, a jej sens powinien odpowiadać celom ustawy, w której został użyty. Dlatego też, dla potrzeb interpretacji tego pojęcia w ustawie o świadczeniach rodzinnych należy użyć wykładni nie tylko gramatycznej, literalnej, ale przede wszystkim celowościowej, zwłaszcza w następstwie zachwiania podstawowej formy rodziny opartej na pokrewieństwie. Obecnie głównym kryterium "rodziny" jest wspólnota ekonomiczna (pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym), wspólne zamieszkanie, faktyczne pożycie, powiązanie, bliskość. Analizowana norma (art. 3 pkt 16) nie odpowiada wprost na pytanie o zależność pomiędzy faktem bycia ojcem dziecka, a niewychowywaniem go. W omawianym przepisie nie doprecyzowano bowiem, czy użyte w nim pojęcie rodziny, odnosi się jedynie do rodziców, którzy wspólnie wychowują dziecko oraz których łączą jakiekolwiek więzi w zakresie wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, czy zamieszkiwania, czy też norma ta ma odnosić się do każdego rodzica dziecka, niezależnie od faktu wychowywania go i innych wspólnych relacji. W tej sytuacji należało zastosować wykładnię systemową, co umożliwia dostrzeżenie istotnej korelacji omawianej normy z przepisem art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który definiuje pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko, określając ją, jako - pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Właściwe rozumienie pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko, ma istotne znaczenie dla ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka, ponieważ w przypadku ustalenia przez organ, że osobą taką jest osoba wnosząca podanie o to świadczenie, nie zachodzą przesłanki do uwzględniania do jej dochodów, dochodu drugiego rodzica samotnie wychowywanego dziecka. W przedmiotowej sprawie skarżąca powoływała się na posiadanie statusu osoby samotnie wychowującej dziecko, co jej zdaniem czyniło niedopuszczalnym traktowanie, jako członka rodziny ojca jej dziecka i w konsekwencji uwzględnianie jego dochodu przy obliczaniu dochodu rodziny, do której to jednak kwestii organy nie ustosunkowały się, co uniemożliwiło im przeprowadzenie właściwej wykładni przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wiąże się to z okolicznością, że na gruncie tego przepisu, w każdej sytuacji faktycznej dotyczącej roli rodzica w wychowywaniu dziecka, nie ma możliwości wyłączenia go z rodziny (w rozumieniu tego przepisu), chyba, że nie żyje. Uwzględniając natomiast treść przepisu 3 pkt 17a ww. ustawy do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim, ani nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Rodzic samotnie wychowujący dziecko w ww. okolicznościach spełnia bowiem przesłanki do uznania go za osobę samotnie wychowującą dziecko - w rozumieniu art. 3 pkt 17a - co winno oznaczać wyłączenie drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka z pojęcia rodziny. Zastosowanie więc wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu ww. przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2361/14). Powyższe stanowisko skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje je za własne. Odmienna wykładnia dokonana przez organy w niniejszej sprawie spowodowała, że organy odmawiając przyznania zapomogi stwierdziły, że w składzie rodziny nie ujęto ojca dziecka oraz, że alimenty nie zostały ustalone wyrokiem sądowym. Należy także dodać, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ustawodawca dokonał istotnej zmiany, z dniem 1 sierpnia 2017 r., właśnie art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U.2017 r., poz.1428). Fakt ten nie znalazł odbicia w wydanych decyzjach. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu i rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami zakreślonymi w art. 107 § 3 K.p.a.