II SA/Sz 12/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2010r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3,4,6,11,13,15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 4 ust.3, § 7 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), art. 104 Kpa zezwolił E. G., wykonującemu działalność gospodarczą pod nazwą Firma A. z siedzibą w [...] przy ul. [...], na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...], dz. nr [...], dr obr. [...] w [...] - o powierzchni [...] m2 w terminie od dnia [...] r. do [...] r. pod tymczasowy obiekt budowlany /pawilon/, - o powierzchni [...] m2 na prawach wyłączności pod ogródek gastronomiczny w terminach: od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. - o powierzchni [...] m2 na prawach wyłączności pod ogródek gastronomiczny w terminach: od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. - o powierzchni [...] m2 na prawach wyłączności pod [...] stoły w terminach: od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. Za zajęcie pasa drogowego organ I instancji ustalił E. G. opłatę w łącznej wysokości [...] płatną w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej. Nadto organ wskazał, że zajmujący pas drogowy zobowiązany jest do: a) użytkowania terenu jedynie na cel określony w zezwoleniu, b) utrzymania obiektu i ogródka w stanie technicznym zapewniającym bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego i ochronę drogi, c) utrzymania porządku i czystości terenu w obrębie [...] m od pawilonów i ogródka, d) usunięcia obiektu i ogródka w przypadku konieczności przeprowadzenia prac związanych z przebudową lub utrzymaniem drogi, e) niezwłocznego udostępnienia terenu zarządcy drogi w przypadku awarii infrastruktury podziemnej znajdującej się pod zajmowanym terenem, f) opuszczenia i uprzątnięcia zajmowanego terenu i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego najpóźniej z upływem dnia następującego po dniu wygaśnięcia zezwolenia. Jednocześnie organ wskazał, że właściciel ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody wynikłe z zajęcia pasa drogowego pod obiekty budowlane na zasadach wyłączności, a za niedotrzymanie warunków zezwolenia, za przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu pobierana będzie kara pieniężna w wysokości dziesięciokrotnej opłaty. Od powyższej decyzji odwołał się E. G. i wniósł o rozłożenie należnej opłaty na [...] raty, tj. po [...] raty w danym roku, płatne z góry w następujący sposób: - pierwsza rata w wysokości [...] zł płatna w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji uwzględniającej wniosek o rozłożenie należności na raty lub w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia "o złożeniu Oświadczenia Woli przez Prezydenta Miasta", - pozostała część należnej opłaty rozłożona na [...] raty w wysokości po [...] zł każda, płatne w terminie do dnia [...], [...], [...] i [...] danego roku (tj. w latach [...]). Ponadto E. G. wskazał, że opuszczenie i uprzątnięcie zajmowanego terenu i przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego winno nastąpić najpóźniej z upływem 30 dni po prawomocnym wygaśnięciu zezwolenia, a nie jak wskazał organ I instancji w decyzji, z upływem dnia następującego po wygaśnięciu zezwolenia. Odwołujący się podniósł, że jednorazowa wpłata należności w wysokości [...] zł przekracza możliwości płatnicze tak małej firmy, jaką jest Firma A. oraz możliwości płatnicze członków jego rodziny (Firma A. jest firmą rodzinną). Wskazał także, że oprócz normalnej działalności i kosztów z tym związanych ponosi koszty związane z estetyką obiektu i jego otoczenia. E. G. podkreślił, że usunięcie pawilonu Firmy A. i jego otoczenia wymaga sił i środków technicznych. Tym samym po usunięciu pawilonu, czasu wymaga również doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego. Nie jest więc możliwe, jego zdaniem, wykonanie tego zakresu prac w ciągu jednego dnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3,4,6,13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. G. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż w art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych ustawodawca nałożył na organ obowiązek pobierania opłaty w terminie 14 - dniowym. Jest to zatem termin ustawowy, którym organ prowadzący postępowanie jest związany. W świetle obowiązujących przepisów termin ustawowy nie ma charakteru uznaniowego. W aktualnym stanie prawnym opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy i nie jest przewidziana procedura nakładania opłaty w drugim i kolejnych latach zajmowania pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i wskazuje sposób jej uiszczania w drodze decyzji administracyjnej zarządca drogi przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem opłata ta uiszczana musi być w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii rozłożenia na raty należnej opłaty Kolegium wyjaśniło, że zarządca drogi oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadają kompetencji w tym zakresie. Natomiast z treści art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) wynika, iż wniosek w sprawie rozłożenie na raty spłaty należności można wnieść bezpośrednio do Prezydenta Miasta. W ocenie organu odwoławczego zarzut dotyczący zbyt krótkiego terminu wyznaczonego przez Prezydenta Miasta na opuszczenie i uprzątnięcie zajmowanego terenu i przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego (tj. najpóźniej z upływem dnia następującego po dniu wygaśnięcia zezwolenia) jest przedwczesny, bowiem zajmujący pas drogowy ma możliwość wystąpienia w każdym czasie do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym dla rozbiórki obiektu, celem działań zmierzających do usunięcia tego obiektu (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi E. G. ponowił wnioski i zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucił organom I i II instancji, że uniemożliwiły mu zapoznanie się z aktami postępowania. Organ I instancji nie powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie poinformowało go o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, ale Poczta Polska doręczyła skarżącemu wezwanie już po wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy wyznaczające termin dla dokonania tej czynności w siedzibie organu na dzień [...] r., wysłane zostało do skarżącego zamieszkałego w [...] w dniu [...] r., tj. z 12-dniowym wyprzedzeniem. W opinii Kolegium niezapoznanie się z aktami sprawy przez skarżącego nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. W postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano bowiem materiału dowodowego, ani nie przeprowadzono żadnych innych czynności procesowych. W piśmie procesowym z dnia [...] r. E. G. wskazał, że skorzystał z sugestii organu odwoławczego i skierował wniosek do Prezydenta Miasta, za pośrednictwem Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego, z prośbą o rozłożenie należności na raty i do dnia złożenia przedmiotowego pisma wniosek ten nie został rozpatrzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest skarga złożona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, na podstawie której udzielono skarżącemu kolejnego zezwolenia (w latach [...]) na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej w [...] pawilonu gastronomicznego, ogródka gastronomicznego oraz [...] stołów. Z tytułu ww. zajęcia ustalona została opłata w łącznej wysokości [...] zł. Skarżący nie zgodził się ze wskazanym w decyzji organu I instancji 14 -dniowym terminem do jednorazowego uiszczenia należnej opłaty i wniósł o rozłożenie jej na raty ze względu na trudności finansowe. Nadto organowi I instancji zarzucił, że nie skorzystał z dyspozycji art. 132 § 1 Kpa i nie zmienił pkt 3 f decyzji dotyczącego obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, po wygaśnięciu zezwolenia na jego zajęcie, a organom obu instancji, że nie umożliwiły mu zapoznanie się z aktami sprawy. Sąd nie podziela żadnego z tych zarzutów, uważa, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tzn. zgodna z obowiązującym prawem, a podniesione w skardze zarzuty nie stanowią naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji prawidłowo wskazały na generalną regułę, wynikającą z treści art. 40 ust. 1 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którą zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust.3 ustawy). Szczegółowy sposób wyliczenia należnej opłaty i termin jej uiszczenia wskazany został w decyzji organu I instancji. Zgodnie natomiast z treścią art. 40 ust. 13 wskazanej wyżej ustawy, termin do uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Analiza treści wskazanego wyżej przepisu nie pozwala na przyjęcie, by organ administracji orzekający o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego posiadał uprawnienie do nałożenia innej niż jednorazowa opłata. Jednocześnie brak jest regulacji prawnej pozwalającej organowi administracji na zobowiązanie podmiotu zajmującego pas drogowy do uiszczenia należnej opłaty w jakimkolwiek innym terminie. Podkreślić należy, że określony w decyzji 14 - dniowy termin jest terminem ustawowym, który nie może być przedłużony, czy skrócony, przy czym (jak wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji) wniosek o rozłożenie na raty spłaty należności strona mogła złożyć bezpośrednio do Prezydenta Miasta jedynie na podstawie art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Z akt sprawy wynika, że skarżący z takiej możliwości skorzystał. Ewentualny brak zgody organu na umorzenie, czy rozłożenie na raty obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji, bądź brak stanowiska organu w tej kwestii nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd nie ma też kompetencji do odmiennego (zgodnego z wolą strony) merytorycznego załatwienia sprawy, które zastępowałoby zgodną z prawem decyzję. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zbyt krótkiego terminu do wykonania obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego wskazać trzeba, że zgoda na zajęcia pasa drogowego ma charakter czasowy. Oznacza to, iż z upływem ostatniego dnia zezwolenia podmiot, który na jego podstawie zajmuje pas drogowy, zobowiązany jest do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, pod rygorem nałożenia kary, o której mowa w art. 40 ust.12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż pas drogowy drogi powiatowej pod pawilon gastronomiczny i ogródek skarżący zajmuje od dnia [...] r., a zatem winien mieć świadomość powyższego obowiązku. Z kolei zarówno pawilon, jak i ogródek nie są trwale związane z gruntem i mając wiedzę, iż kończy się okres zezwolenia można odpowiednio wcześniej przygotować środki techniczne w celu doprowadzenia zajmowanego terenu do stanu poprzedniego (nawet w ciągu jednego dnia). Jednocześnie skarżący może, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, w każdym czasie wystąpić z wnioskiem do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na prowadzenie w pasie drogowym prac rozbiórkowych zmierzających do usunięcia obiektu, na okres, jaki uzna za konieczny. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 10 Kpa wskazać należy, że z lektury akt administracyjnych wynika, iż organ II instancji pismem z dnia [...] r. (wysłanym do strony w dniu [...] r.) zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu w dniu [...] r. Jednocześnie zgodzić się trzeba ze skarżącym, iż organ I instancji takiego zawiadomienia nie wysłał. Niemniej Sąd ocenił, że to naruszenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, zatem nie mogło ono stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji, strona bowiem skorzystała z możliwości wniesienia odwołania. Fakt ten świadczy o tym, że pomimo naruszenia przez organ I instancji wyżej wskazanego przepisu, skarżący miał szanse skorzystać z przysługujących mu praw w toczącym się postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.