II SA/Sz 120/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędzia NSA, Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego na uchwałę Rady Powiatu w Choszcznie z dnia 18 kwietnia 2008 r. Nr XII/98/2008 w przedmiocie porozumienia co do ustalenia wartości jednego punktu w złotych przez szkoły i placówki oświatowe oddala skargę W dniu [...]r. Rada Powiatu w [...], powołując się na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.), podjęła uchwałę nr XII/98/2008 w sprawie porozumienia co do ustalenia wartości jednego punktu w złotych przez szkoły i placówki oświatowe. Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] w dniu [...] r., działając na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, wezwał Radę Powiatu w Choszcznie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr XII/98/2008. W uzasadnieniu wezwania podniesiono, iż uchwała podjęta została bez zasięgnięcia opinii Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...], czym naruszono art. 19 ust. 2 ustawy 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Przewodniczący Rady Powiatu w [...] pismem z dnia [...]r. poinformował Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] że sprawa zainicjowana wezwaniem z dnia [...] r. (data wpływu pisma - [...]r.) zostanie omówiona na najbliższej sesji Rady Powiatu, tj. [...] r. Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] w dniu [...] r. wniósł, za pośrednictwem Rady Powiatu w [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Powiatu w Choszcznie z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr XII/98/2008, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, iż uchwała z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr XII/98/2008, narusza normę zawartą w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, ze względu na to, że jej treść nie została przedstawiona Oddziałowi Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] do zaopiniowania. Jak wynika ze skargi, do chwili jej sporządzenia Rada Powiatu nie ustosunkowała się do zarzutów postawionych w piśmie z dnia [...] r., stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r., sygn. akt I PZP 2/93, w której stwierdzono, iż "zważywszy na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacji jest regulowany ustawowo, wypadek, w którym świadomie i celowo pominięto w opiniowaniu projektu uchwały organu gminy związki zawodowe, nie może być traktowany inaczej, jak tylko, jako naruszenie prawa istotne, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały i wyeliminowania jej z obrotu prawnego". Skarżący podniósł, iż Związek Nauczycielstwa Polskiego, jako organizacja społeczna, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją społeczną uprawnioną do obrony godności i praw, a także występowania w interesie pracowników oświaty, m.in., poprzez uczestniczenie w tworzeniu aktów prawnych dotyczących statusu prawnego pracowników oświaty, opiniowania aktów prawnych dotyczących oświaty oraz opracowywanie i przedkładanie właściwym organom samorządowym wniosków, opinii i stanowisk w sprawach oświaty, warunków pracy i bytu pracowników, emerytów i rencistów oraz członków ich rodzin. Skarżący podniósł, iż Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] dysponuje upoważnieniem Rady Wojewódzkiej Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych do opiniowania aktów prawa wydawanych przez organy powiatu choszczeńskiego. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie interes prawny Związku Nauczycielstwa Polskiego wypływa z treści ustawy o związkach zawodowych, a także Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego. Jego zdaniem, Rada Powiatu w [...] naruszyła interes Związku Nauczycielstwa Polskiego, dotyczący jego uprawnienia do opiniowania treści aktów prawnych, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych oraz obowiązku ochrony praw i reprezentowania interesów pracowników oświaty. Istnieje więc bezpośredni związek między trybem procedowania Rady Powiatu w [...], a naruszeniem interesu prawnego Związku Nauczycielstwa Polskiego. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Rada Powiatu w [...] wniosła o: 1) odrzucenie skargi, jako wniesionej po upływie terminu oraz z powodu braku zdolności sądowej skarżącego, 2) w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o oddalenie skargi w całości, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ, powołując się na art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skarga powinna być wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czyli do dnia [...] r. W związku z tym, że skarga została wniesiona w dniu [...] r., uzasadniony stał się wniosek o odrzucenie skargi. Zdaniem organu, z przepisów art. 25 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 15 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 16 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 23 ust. 1 pkt 3 Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego wynika, iż w przedmiotowej sprawie zdolność sądową posiada Związek Nauczycielstwa Polskiego, nie zaś Zarząd Oddziału tego Związku. W związku z powyższym, organ wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ podniósł, iż do skargi nie dołączono dokumentów, z których wynikałoby upoważnienie osób podpisujących skargę do działania w imieniu skarżącego. Wskazał również, iż nie posiadał informacji o tym, że Związek Nauczycielstwa Polskiego zrzesza nie tylko nauczycieli, ale również pracowników obsługi, w związku z czym nie można czynić mu zarzutu, iż nie skonsultował projektu zaskarżonej uchwały z tym właśnie Związkiem. Podkreślił także, że uchwały Rady Powiatu w [...] w sprawie porozumienia co do ustalenia wartości jednego punktu w złotych przez szkoły i placówki oświatowe nigdy nie były konsultowane ze związkami zawodowymi i związki, w tym Związek Nauczycielstwa Polskiego, nie zgłaszały w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Do odpowiedzi na skargę została dołączona uchwała Rady Powiatu w Choszcznie z dnia 18 września 2008 r., nr XIV/138/2008, wydana na podstawie art. 12 pkt 11 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale tej Rada Powiatu w Choszcznie uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 806/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na uchwałę Rady Powiatu w Choszcznie z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr XII/98/2008, w przedmiocie porozumienia co do ustalenia wartości jednego punktu w złotych przez szkoły i placówki oświatowe, uznając, że została wniesiona po terminie. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 806/08, zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 1415/08. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęło pismo procesowe skarżącego z dnia [...] r., w którym podtrzymał on wnioski zawarte w skardze z [...] r. oraz odniósł się do odpowiedzi na skargę organu. W jego ocenie, Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] był uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu w Choszcznie z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr XII/98/2008., w związku z czym wniosek o odrzucenie skargi z powodu braku zdolności sądowej skarżącego, jest bezzasadny. Jak podniósł, statut Związku Nauczycielstwa Polskiego (ogólnie dostępny na stronie internetowej) wskazuje, kto może być członkiem Związku, a więc nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, iż nie skonsultował zaskarżonej uchwały ze związkiem, gdyż nazwa "Związek Nauczycielstwa Polskiego" sugeruje, iż jest to związek zrzeszający jedynie nauczycieli, Na rozprawie w dniu [...] r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie. W dniu [...] r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pismo z dnia [...] r., w którym skarżący - w wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia [...] r. - poinformował, iż Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), "w tym sensie, że jest ogólnopolską organizacją członkowską (jednolitym związkiem zawodowym) Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych ("OPZZ"). OPZZ jako konfederacja związków zawodowych posiada status organizacji reprezentatywnej w rozumieniu art. 6 ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy. Rada Wojewódzka Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych przekazała ponadto uprawnienie w zakresie stosowania art. 19 ustawy o związkach zawodowych dla skarżącego na mocy odpowiedniego upoważnienia, które zostało już wcześniej dołączone do akt sprawy." W piśmie procesowym z dnia [...] r. Rada Powiatu w [...], poza wcześniej podnoszoną argumentacją, wskazała, że z dniem 1 stycznia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458). Zgodnie z treścią art. 58 tej ustawy, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 3 ust. 5 i 6, art. 20 ust. 2 ustawy uchylanej w art. 60, zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 37 niniejszej ustawy, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W dniu 1 kwietnia 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398). W związku z powyższym z dniem 1 kwietnia 2009 r. straciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.) stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały, a tym samym straciła moc sama uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na wstępie należy przypomnieć, że rolą sądu administracyjnego - stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), jest kontrola działań organów administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem. Przy czym zasadą jest, że ocena taka dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w sprawie (wydania aktu, uchwały). Dlatego nawet ewentualna utrata mocy zaskarżonej uchwały na dzień wyrokowania nie stanowi podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, jeśli uchwała taka mogła wywołać jakiekolwiek skutki prawne. Przedmiotem skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w [...] stała się uchwała Rady Powiatu w Choszcznie z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr XII/98/2008 w sprawie porozumienia co do ustalenia wartości jednego punktu w złotych przez szkoły i placówki oświatowe. W ocenie strony skarżącej, podejmując tą uchwałę bez uprzedniego poddania jej do zaopiniowania Zarządowi Oddziału ZNP w [...], Rada Powiatu w Choszcznie naruszyła art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Stosownie do postanowień art. 19 ust. 2 w/w ustawy, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Z powyższych regulacji wynika, że prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych przysługuje określonym organizacjom związkowym. Wskazanie przez ustawodawcę, że prawo to przysługuje jedynie organizacjom związkowym "reprezentatywnym" w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oznacza, że nie wszystkie związki zawodowe mogą wywodzić prawo do uwzględniania ich udziału przez organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego w procesie podejmowania określonych założeń albo projektów aktów prawnych. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, za reprezentatywną organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300.000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Odpowiadając na pytanie Sądu, czy Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu art. 6 ust. 2 w/w ustawy, strona skarżąca w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniła, że Związek Nauczycielstwa Polskiego jest taką organizacją w tym sensie, że jest ogólnopolską organizacją członkowską Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, która jako konfederacja związków zawodowych posiada status organizacji reprezentatywnej w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Doprecyzowując jednak swoje wyjaśnienia w tym zakresie na rozprawie w dniu [...]r., przedstawiciel Związku przyznał, że ZNP nie spełnia przesłanki reprezentatywności wymienionej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o Trójstronnej Komisji (...). W kontekście przedstawionych wyżej regulacji prawnych oraz wyjaśnień strony skarżącej Sąd stwierdził, że Związek Nauczycielstwa Polskiego nie może być uznany jako reprezentatywna organizacja związkową, której przysługiwałoby żądanie uczestniczenia w procedurze uchwalania aktów prawnych wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Związek Nauczycielstwa Polskiego nie spełnia warunków do uznania go za reprezentatywną organizację związkową według kryteriów określonych przez art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji (...). Sam fakt bycia jedną z organizacji członkowskich Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych nie przenosi na Związek Nauczycielstwa Polskiego uprawnień jakie przysługują OPZZ. Statusu takiego skarżący Związek Nauczycielstwa Polskiego nie mógł uzyskać w drodze jakiegokolwiek upoważnienia. Z tych względów za okoliczność niemającą istotnego znaczenia w sprawie Sąd uznał powoływanie się przez stronę skarżącą na upoważnienie Przewodniczącego Rady OPZZ Województwa [...] z dnia [...] r. udzielone Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] do opiniowania, w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, założeń i projektów aktów prawnych wydanych przez organy Starostwa Powiatowego w [...] Nadto, przywoływane przez skarżący Związek upoważnienie nie dawało Związkowi Nauczycielstwa Polskiego legitymacji do skutecznego zaskarżenia do Sądu uchwały Rady Powiatu w Choszcznie z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr XII/98/2008. Nie budzi wątpliwości, że skarga została złożona przez ZNP Zarząd Oddziału w [...] w imieniu własnym. Nie było zatem potrzeby prowadzenia dodatkowych rozważań, czy dopuszczalne byłoby jej wniesienie przez ZNP w imieniu OPZZ. Nie będąc reprezentatywną organizacją związkową Związek Nauczycielstwa Polskiego, niezależnie od charakteru kwestionowanej uchwały, nie posiadał prawa do żądania uznania go jako organizacja związkowa, o której opinię, przed podjęciem skarżonej uchwały, winna wystąpić Rada Powiatu [...] (podobnie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., Nr III SA/Lu 395/08, dostępne w Internecie na stronach NSA). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając wniesioną skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi organu na skargę żądania zasądzenia od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 199 w/w ustawy, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed wojewódzkim sądem administracyjnym.