II SA/Sz 1204/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41, Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 130, poz. 1087) i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399, z 2007 r., Nr 133, poz. 921) po rozpoznaniu zażalenia H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie publicznej stacji paliw dla samochodów osobowych, autokarów i innych samochodów wraz z myjnią automatyczną i ręczną oraz zagospodarowaniem terenu obejmującym: stanowiska parkingowe, wjazd i wyjazd z terenu działki, dojazdy i dojścia do projektowanych elementów, wykonanie przyłączy mediów wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu, energii elektrycznej i teletechnicznej - lokalizowanej na działce nr [...]położonej przy ul. [...]w [...], do czasu uchwalenia planu miejscowego. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, co następuje: W dniu [...]r. H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie publicznej stacji paliw dla samochodów osobowych, autokarów i innych samochodów wraz z myjnią automatyczną i ręczną oraz zagospodarowaniem terenu obejmującym: stanowiska parkingowe, wjazd i wyjazd z terenu działki, dojazdy i dojścia do projektowanych elementów, wykonanie przyłączy mediów wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu, energii elektrycznej i teletechnicznej - lokalizowanej na działce nr [...]położonej przy ul. [...]w [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta [...]zawiesił - na okres [...]r. postępowanie w przedmiotowej sprawie. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając zawieszenie wskazano, że uchwałą nr XXVII/227/2004 z dnia 22 lipca 2004 r. Rada Miasta Świnoujścia przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, na obszarze położenia działki nr [...]. Skoro plan miejscowy będzie rozstrzygał o podstawowych kwestiach dotyczących projektowanych rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych, dla organu pierwszej instancji jest to argument przemawiający za zawieszeniem postępowania. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że teren inwestycji leży w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i planowanej zabudowy wielorodzinnej, i położony jest w strefie "[...]" ochrony uzdrowiskowej. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Spółka samodzielnie oraz pełnomocnik Spółki. W zażaleniu strona zarzuciła, że wskazana w postanowieniu podstawa prawna, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest błędna. W ocenie żalącej w niniejszej sprawie nie występuje potrzeba rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego, które miałoby być rozstrzygane przez inny organ lub sąd. Zdaniem żalącej brak było również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego zmienił stanowisko prezentowane w piśmie z dnia [...]r. (informacja o ujęciu w projekcie planu miejscowego lokalizacji stacji paliw na wnioskowanej działce) i dlaczego zawieszając postępowanie przyjął aż [...]okres zawieszenia. Skoro przyszły plan miejscowy przewiduje przeznaczenie działki pod stację paliw, zawieszenie postępowania jest niecelowe i zbyt dolegliwe dla inwestora, narusza zasadę postępowania wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zawieszenie postępowania bezprawnie pozbawia stronę prawa gwarantowanego przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy do swobodnego zagospodarowania terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W dniu [...]r. Spółka przedłożyła wypis projektu opracowywanego planu miejscowego, celem włączenia do złożonego zażalenia. Z kolei pełnomocnik Spółki we wniesionym zażaleniu również podniósł, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 ustawy traktuje o zawieszeniu postępowania, gdy konieczność uchwalenia planu miejscowego wynika z przepisów odrębnych, a nie uchwały rady gminy dotyczącej przystąpienia do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia z dnia [...]r. wskazało, że Miasto jest miejscowością uznaną z dniem [...]r. za uzdrowisko - zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lica 1967 r. (M.P. z 1967 r. Nr 45, poz. 228, ze zm.) w związku z ustawą z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. z 1966 r. Nr 23, poz. 150). W dniu 2 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399), która zastąpiła dotychczas obowiązującą regulację w tym zakresie, to jest ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym. Zgodnie z art. 59 obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy. Gmina właściwa ze względu na położenie uzdrowiska jest obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ponadto ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, ustanawia w przepisie art. 38 ust. 2 obowiązek uchwalenia planu dla obszaru, który posiada status uzdrowiska, przy czym obowiązek dotyczy zarówno "starych uzdrowisk" (art. 59 ustawy), jak i tych powołanych według regulacji nowej ustawy. Uchwałą Nr LXIV500/2006 z dnia 24 sierpnia 2006 r. Rada Miasta Świnoujścia ustanowiła tymczasowy statut Uzdrowiska Świnoujście (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r. Nr 103, poz. 1918), którym wydzielono trzy rodzaje stref ochronnych, strefy: A, B i C. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że teren inwestycji położony przy ul. [...]w [...]znajduje się na terenie strefy [...] ochrony uzdrowiskowej, a dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Regulacja ta stanowi o przesłance obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek ten może powstać na podstawie przepisów szczególnych, które dla określonych terenów nakazują uchwalić plan miejscowy, i ta sytuacja zachodzi w omawianej sprawie. Na organach administracji publicznej spoczywa zatem obowiązek zawieszania postępowań o ustalenie warunków zabudowy wszczętych po 2 października 2005 r., czyli po wejściu w życie ustawy o uzdrowiskach. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i zawiesiło przedmiotowe postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik H. Sp. z o.o. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu zaś [...]r. wpłynęła skarga samej Spółki na przedmiotowe postanowienie. Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie: - art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez pominięcie okoliczności, że Gmina nie wywiązała się z obowiązku nałożonego niniejszą ustawą i nie uchwaliła w terminie do dwóch lat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 6 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie przez Gminę prawnie wyznaczonych terminów, - art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, - art. 8 k.p.a. zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa poprzez pominięcie okoliczności, że Gmina nie wywiązała się z nałożonych na nią prawem obowiązków, co uniemożliwiło rozwój inwestycji obywatelom, w tym skarżącemu. Natomiast H. Sp. z o.o. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, - art. 139 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżącą prawa do zagospodarowania terenu i uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, - art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w postanowieniu będącym przedmiotem skargi. W ocenie organu odwoławczego uzasadnieniem dla prowadzenia postępowania – w sytuacji obowiązku po stronie organu zawieszenia postępowania – nie może być okoliczność, że Gmina w zakreślonym terminie nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalając warunki zabudowy – pomimo obowiązku zawieszenia postępowania – naraża się na odpowiedzialność odszkodowawczą w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium przyznało, że w swoim postanowieniu błędnie wskazało na uchwałę Nr LXIV500/2006 z dnia 24 sierpnia 2006 r. Rady Miasta Świnoujście, wprowadzającą tymczasowy statut uzdrowiska, podczas gdy obowiązuje już nowy statut uzdrowiska, przyjęty uchwałą Rady Miasta Świnoujścia Nr LI/411/2009 z dnia 26 lutego 2009 r. Nie zmienia to jednak oceny prawnej tej sytuacji, która sprowadza się do stwierdzenia, że miasto Świnoujście jest uzdrowiskiem i ma obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim zarzuca postanowieniu, będącemu jej przedmiotem, naruszenie zasady zakazu orzekania nie niekorzyść, określonej w art. 139 k.p.a. Na początku należy wskazać, że zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy - rozpoznając odwołanie - zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem wynikającym z rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie, stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 139 k.p.a. expressis verbis wiąże możliwość dokonania reformationis in peius jedynie z odwołaniem od decyzji administracyjnej, zaś wśród przepisów rozdziału 11 ("Zażalenie") nie ma takiego, który byłby "odpowiednikiem" art. 139 k.p.a. w postępowaniu uruchomionym wniesieniem zażalenia. Mogłoby to prowadzić do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy było wyłączenie obowiązywania zakazu orzekania na niekorzyść w postępowaniu zażaleniowym. Należy jednak wskazać na dyspozycję art. 144 k.p.a. zawierającego ogólne odesłanie, nakazujące w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ("Zażalenie") stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. To zaś pozwala na stwierdzenie, że w postępowaniu zażaleniowym możliwe jest odpowiednie stosowanie art. 139 k.p.a. (vide: glosa aprobująca do wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., VII SA 541/04). "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się (wnoszącej zażalenie) na skutek rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy uznać, że doszło w nim do naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. Dokonując porównania sentencji zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zauważyć należy, że organ odwoławczy orzekł w szerszym zakresie, niż zrobił to organ pierwszej instancji, tj. – uchylając postanowienie organu pierwszej instancji w całości - orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego z uwagi na to, że inwestycja, dla której skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy, sytuowana jest na terenie, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, podczas gdy organ pierwszej instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie na okres [...], powołując – jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia - art. 62 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 1071 ze zm.), który stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent miasta podejmuje zawieszone postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Rada Miasta Świnoujście uchwałą z dnia 22 lipca 2004 r. Nr XXVII/227/2004 przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, jednak brak jest informacji, kiedy zostanie podjęta uchwała o sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego. W związku z powyższym uzasadnione jest twierdzenie, że zaskarżone postanowienie narusza wynikającą z art. 139 k.p.a. zasadę zakazu reformationis in peius. Jednocześnie, wskazać należy, że przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja nie może zostać uznana za spełniającą wymogi uzasadnienia w przypadku odstąpienia od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W sytuacji bowiem, gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od wyżej wymienionej zasady, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85). Brak wskazania przez organ odwoławczy przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się stanowi naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. i skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd, równocześnie uznał pozostałe zarzuty skargi za nieuzasadnione. Bliższa analiza treści skargi prowadzi do konkluzji, że w istocie strona skarżąca nie zmierza ani do zakwestionowania instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, ani też do zakwestionowania konieczności planowania przestrzennego w odniesieniu do terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji. Właściwym przedmiotem zaskarżenia jest klasyczna luka prawna polegająca na tym, że odpowiednie przepisy nie wyposażyły właścicieli nieruchomości położonych na takim terenie w instrumenty prawne, za pomocą których określone podmioty, np. inwestorzy, byłyby władne wymusić na gminie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak więc rozwiązania związanego z normami znajdującymi się na tym samym stopniu hierarchii w systemie, co ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr z 2007 r. Nr 133, poz. 921), wprowadzająca w art. 38 ust. 2 obowiązek sporządzenia i uchwalenia przez gminę posiadającą status uzdrowiska miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że wątpliwości może budzić brak precyzyjnego oznaczenia terminu, na jaki maksymalnie mogłoby nastąpić zawieszenie postępowania, co powoduje, że okres niepewności może się przeciągać w nieskończoność. Podkreślić jednak należy, że Sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się na temat tego, czy i jakie rozwiązania proceduralne w odniesieniu do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego winny obowiązywać, ani też do wskazania, jakie środki dyscyplinujące gminy powinny być wprowadzone. Sprawy te bowiem muszą być rozstrzygnięte przez ustawodawcę w sposób całościowy i spójny przy uwzględnieniu specyfiki terenów usytuowanych na obszarze miast posiadających status uzdrowisk oraz tak interesu ogólnego, jak i praw obywateli zamieszkujących na tych terenach (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2005 r. K 22/04). Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił zaś art. 200 przywołanego aktu.