II SA/Sz 1205/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Wspólnota Mieszkaniowa kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta S. orzekł o wymierzeniu Wspólnota Mieszkaniowa, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...] w S. (działki nr [...] "dr") z obrębu [...]), za okres od dnia 10 marca 2016 r. do dnia 28 marca 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego ul. [...] nr [...] stwierdzono zajęcie chodnika o powierzchni 30,36 m2 w celu ustawienia rusztowania. Okoliczność nieprzerwanego zajęcia wspomnianego pasa drogowego potwierdziła kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 17 marca 2016 r. W dniu 29 marca 2016 r. "[...]" Sp. z o.o. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...], oświadczając, że termin zajęcia nastąpił "od dnia 10 marca 2016 r. do dnia 10 kwietnia 2016 r. o powierzchni chodnika 26,15 m2". Do wniosku dołączono zgłoszenie założone przez Wspólnotę Mieszkaniową do Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej w sprawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, ze podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego w celu ustawienia rusztowania będzie podmiot, na rzecz którego są prowadzone roboty. Organ zaznaczył, że w trakcie kolejnej rutynowej kontroli pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...] - w dniu 31 marca 2016 r. - stwierdzono funkcjonowanie rusztowania w niezmienionej lokalizacji i o tych samych wymiarach. Rusztowanie funkcjonowało w niezmienionym miejscu także w trakcie kolejnej kontroli w dniu 4 kwietnia 2016 r. W dniu 5 kwietnia 2016 r. "[...]" Sp. z o.o. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...], z terminem od dnia 10 marca 2016 r. do dnia 10 maja 2016 r. o powierzchni chodnika 30,36 m2. W dniu [...] r. została wydana odrębna decyzja zezwalająca na ustawienie rusztowania, z terminem od dnia 29 marca 2016 r. do dnia 10 maja 2016 r. W świetle powyższego, organ I instancji, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, postanowił wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za okres od dnia 10 marca 2016 r. do dnia 28 marca 2016 r. (o powierzchni chodnika 30,36 m2). W odwołaniu od powyższej decyzji Wspolnota Mieszkaniowa podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie Wspólnoty Mieszkaniowej za podmiot, który dokonał bez zezwolenia zajęcia pasa drogowego w ciągu ul. [...] nr [...]. Zdaniem Wspólnoty, zajmującym pas drogowy bez zezwolenia była J. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...]. Wspólnota zleciła wymienionej wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na remoncie (dociepleniu) elewacji ściany frontowej budynku przy ul. [...] nr [...]. Jednocześnie Wspólnota uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w terminie określonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w wydanym zezwoleniu doszło bez wiedzy i zgody Wspólnoty. Skarżąca dodała, że zgodnie z § 5 pkt 11 umowy o adaptację i roboty budowlane z dnia 20 września 2015 r. zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a J. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...], przedsiębiorca zobowiązany był (i jest nadal), jako wykonawca robót do uzyskania na swój koszt zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o ile w związku z prowadzonymi robotami zajdzie taka konieczność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, 40 ust. 4, ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium przyznało organowi I instancji rację, że w przypadku prowadzenia prac budowlanych to inwestor ponosi odpowiedzialność za powierzenie wykonania inwestycji budowlanej innej osobie. Organ nie ma przy tym obowiązku dociekać treści i zakresu porozumień uzgodnionych między stronami. Wykonawca natomiast podejmując się wykonania inwestycji podejmuje działania na rzecz i ryzyko inwestora. Chociaż Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo określił podmiot kary pieniężnej, to jednak stwierdziło że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji wymierzył wobec Wspólnoty karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za okres od 10 marca do 28 marca 2016 r., tj. za okres, którego dotyczył wniosek Wspólnoty uznając, że już wówczas dokonała ona zajęcia pasa drogowego. Organ ten niejako automatycznie przyjął, że faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego uznając za wystarczający, dowód w postaci wniosku złożonego przez Wspólnotę. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Dokonał kontroli pasa drogowego w dniu 16 marca 2016 r. i 17 marca 2016 r., dokumentując to w sposób odpowiedni fotografiami oraz protokołem z kontroli pasa drogowego. Zdaniem Kolegium, o ile dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają fakt, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od dnia 16 marca 2016 r. oraz powierzchnię zajęcia, o tyle w aktach organu I instancji brak jest dowodów potwierdzających fakt zajęcia pasa drogowego w okresie od dnia 10 marca 2016 r. do 15 marca 2016 r., za który okres została również wymierzona kara pieniężna, a także dowodów potwierdzających powierzchnię zajęcia. Nie może zostać uznany za wystarczający dowód wniosek strony, która określiła termin zajęcia (złożony 5 kwietnia 2016 r.). Akta sprawy poza wyżej omówioną dokumentacją nie zawierają żadnych innych materiałów, w tym wskazujących na zajęcie pasa drogowego od dnia 10 marca 2016 r., a także dowodów, z których wynikałoby, że dokonano obmiaru powierzchni do zajęcia. Wobec tego, zebrany materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do przyjętych ustaleń faktycznych, zatem konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nadto § 1, § 2 ust. 2 pkt 2 lit. d, § 8 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 27 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych w Mieście S. po raz kolejny orzekł o wymierzeniu Wspólnocie Mieszkaniowej Wspólnocie Mieszkaniowej, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...] w S. (działki nr [...] "dr") z obrębu [...]), za okres od dnia 10 marca 2016 r. do dnia 28 marca 2016 r. w celu ustawienia rusztowania. Z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Wspólnota mieszkaniowa już w dniu 11 grudnia 2015 r. przesłała fax zawiadomienia o konieczności zajęcia pasa drogowego w celu wykonania robót związanych z usunięciem awarii w pasie drogowym ul G. przy posesji nr [...]. We wniosku została ujęta powierzchnia zajęcia chodnika 30,55 m2 z terminem od dnia 10 grudnia 2015 r. do dnia 24 grudnia 2015 r. Oryginał tego wniosku został złożony w dniu 18 grudnia 2015 r. i w tym samym dniu została wydana decyzja na zajęcia pasa drogowego we wskazanym wyżej terminie. Kolejny wniosek w tym przedmiocie złożony został w dniu 23 grudnia 2015 r. i obejmował okres od 25 grudnia 2015 r. do 20 stycznia 2016 r. Decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego wydano w dniu [...] r. W trakcie kontroli pasa drogowego ul. [...] w dniach 25, 26 i 27 stycznia 2016 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...] w celu ustawienia rusztowania. W wyniku kolejnych kontroli przeprowadzonych w dniach 1, 2, 4, 9, 12, 15, 17, 24, 29 lutego 2016 r. potwierdzono okoliczność nieprzerwanego zajęcia pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...] w ten sam sposób, w tym samym miejscu i o tych samych wymiarach. Podobne były rezultaty kolejnych kontroli przeprowadzonych w daniach 1 – 4, 7 – 10, 16, 17 i 31 marca 2016 r. W związku z powyższym, zarządca drogi za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi wymierzył opłatę karną za okres od dnia 10 marca 2016 r. (tj. termin początkowy podany we wniosku złożonym w dniu 29 marca 2016 r.) do dnia 28 marca 2016 r. tj. do dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku, tj. w dniu 29 marca 2016 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa podniosła zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że zdaniem organu protokoły kontroli pasa drogowego ul. [...] nr [...] z dnia 10 marca 2015 r. a także z 16 marca 2016 r., 17 czerwca 2016 r. i 31 marca 2016 r. dowodzą, iż w terminie od 10 marca 2016 r. do 28 marca 2016 r., miało miejsce zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] nr [...] stanowiącego działkę nr [...] "dr". Kolegium powtórzyło swoje stanowisko przestawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., zgodnie z którym, to inwestor ponosi odpowiedzialność za powierzenie wykonania inwestycji budowlanej innej osobie. Wspólnota Mieszkaniowa, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji za udowodnione okoliczności faktycznych polegających na: 1. fakcie zajęcia pasa drogowego przez skarżącą w ciągu ulicy [...] w dniach od 10 marca 2016 r. do 28 marca 2016 r., 2. powierzchni zajętego przez skarżącą pasa drogowego (30,36 m2) w okresie wskazanym powyżej - w sytuacji, w której organ I instancji z obrazą art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 79 § 1 k.p.a. nie zapewnił skarżącej udziału w każdym stadium postępowania. Wspólnota podniosła ponadto zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. i stwierdzenie w ten sposób, że decyzja ta nie narusza prawa, pomimo obrazy przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ I instancji nie przeprowadzał, jak sam to określił, żadnych "rutynowych kontroli" i "kontroli" tylko prowadził postępowanie dowodowe, a konkretnie w dniach 10 marca 2016 r, 16 marca 2016 r., 17 marca 2016 r. (skarżąca zapewne pomyłkowo wymieniła czerwiec 2016 r.), 31 marca 2016 r., przeprowadzony został dowód z oględzin. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Organ I instancji zaniechał nałożonych na niego obowiązków i nie powiadomił skarżącej o oględzinach dokonywanych we wskazanych wyżej terminach. Takie postępowanie organu I instancji pozbawiło skarżącą jej praw wynikających z art. 79 § 2 k.p.a., a dodatkowo skutkowało obrazą art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. w sprawie II SA/Sz 1205/17 pełnomocnik skarżącej wskazał, że kwestionuje przyjętą w decyzji powierzchnię zajęcia pasa drogowego, zaznaczając, że powierzchnia ta mogła ulegać zmianom w trakcie prowadzenia inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, z w a ż y ł co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wyjaśnić należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie rusztowania. Wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym polegającym na ustaleniu, czy rzeczywiście pas drogowy został zajęty, a jeśli do takiego zajęcia doszło, niezbędne jest także prawidłowe ustalenie powierzchni zajęcia tego pasa. W niniejszej sprawie okoliczność, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] poprzez ustawienie rusztowania jest bezsporna. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołów z kontroli pasa drogowego z 10, 16, 17 i 31 marca 2016 r. oraz 4 kwietnia 2016 r. nie jest jednak wystarczający dla oceny powierzchni zajęcia tego pasa. Przede wszystkim, z treści protokołów nie wynika, że kontrolujący dokonali jakichkolwiek pomiarów. W poszczególnych protokołach stwierdzono jedynie zajęcie pasa drogowego – tj. chodnika (ul. G. przy posesji nr [...]) o szerokości 1,20 x 25,30 m – czyli łącznie 30,36 m2. W protokołach brak jest jednak jakichkolwiek zapisów wskazujących na to kto i w jaki sposób dokonywał owych pomiarów. Co prawda wskazane wyżej wymiary pasa drogowego pokrywają się w wartościami wskazanymi w treści wniosku Wspólnoty z 5 kwietnia 2016 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia rusztowania, jednakże nie sposób uznać, że powyższe dowodzi, iż w całym okresie od 10 do 28 marca 2016 r. powierzchnia zajętego pasa drogowego była identyczna i wynosiła 30,36 m2. Powyższe budzi tym większe wątpliwości, że wcześniej – w dniu 10 marca 2016 r. strona sporządziła wniosek, w którym wskazała inną powierzchnię chodnika zajętego pod rusztowanie, podając wymiary 1,07 m x 24,44 cm i łączną powierzchnię zajętego pasa drogowego – 26,15 m2, zaś na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że kwestionuje dokonane pomiary bowiem, w jego ocenie, w trakcie prowadzenia inwestycji powierzchnia ta mogła ulegać zmianom. Z uwagi na brak stosownych zapisów w protokołach nie sposób zweryfikować prawidłowość dokonanych pomiarów, a dołączone do protokołów z 10, 16, 17 czy 31 marca 2016 r. zdjęcia nie dokumentują żadnych czynności, z których wynikałoby, że prowadzone w tych dniach były pomiary pasa drogowego zajętego w celu ustawienia rusztowania. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222) – zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 tejże ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2 a, lub 2 c (pkt 1) bądź też z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2 a, lub 2 c (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2 a, lub 2 c (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 wspomnianej ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 cytowanej ustawy). W świetle cytowanych wyżej uregulowań, kwestię prawidłowego ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego należy uznać za kluczową, bowiem stanowi ona podstawę do wyliczenia zarówno opłaty za zajęcie pasa drogowego jaki i stanowiącej jej 10-krotność kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Tymczasem prawidłowość dokonania pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego na potrzeby rusztowania budzi istotne wątpliwości. Jak już wspomniano powyżej ustalenia w zakresie zajęcia pasa drogowego organy oparły na protokołach z kontroli dokonanych 10, 16, 17 i 31 marca oraz 4 kwietnia 2016 r. (wskazywanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. protokołów kontroli z innych dat nie dołączono wobec czego nie sposób się do nich odnieść) oraz dołączonej do ww. protokołów dokumentacji fotograficznej (przedstawiającej widok rusztowania z różnych odległości). Z przyczyn, o których była już mowa wcześniej, wskazane materiały nie są jednak wystarczające dla oceny prawidłowości przyjętej przez organ powierzchni zajęcia pasa drogowego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem przeprowadzenia oględzin w obecności skarżącej, wyjaśnić należy, że rutynowej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a protokoły z takich kontroli nie są dokumentami, o których mowa w art. 67 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1977/11 a także z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14). W świetle powyższych wywodów za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że obowiązkiem organów jest działanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięcie powyższej zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego następuje w art. 35 § 1 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W doktrynie został wyrażony pogląd zgodnie z którym celem wskazanej zasady ogólnej postępowania jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji (vide: Komentarz do ustawy kodeks postępowania administracyjnego, H. Knysiak – Molczyk, wyd. 2015 r., s. 97). Jednocześnie należy stwierdzić, że wskazana zasada pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jak również z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ I instancji naruszył powyższe zasady. Należy zwrócić uwagę, że organ I instancji zajęcie pasa drogowego pod reklamy stwierdził dnia 10 marca 2016 r., bowiem w tym dniu sporządzony został protokół z kontroli pasa drogowego, w którym stwierdzono zajęcie bez zezwolenia chodnika o szerokości 1,20 m i długości 25,30 m. Organ ten zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania dopiero 18 kwietnia 2016 r., a następnie wydał decyzję z dnia [...] r., w której wymierzając karę pieniężną za zajęcie pasa przyjął za podstawę jej wyliczenia 19 dni (licząc od dnia kontroli tj. 10 marca 2016 r. do dnia 28 marca 2016 r. - tj. ostatniego dnia, w którym strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – udzielonego od dnia 29 marca 2016 r.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby istniały usprawiedliwione powody do przedłużenia terminu tak wszczęcia postępowania jak i podjęcia rozstrzygnięcia przez organ administracji, bowiem poza skierowaniem do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie zostały podjęte żadne dodatkowe czynności (wszystkie kontrole pasa drogowego były jedynie rutynowymi kontrolami). W rezultacie opieszałe działania organu I instancji doprowadziły do wymierzenia skarżącej wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad. W orzecznictwie zostało wyrażone stanowisko zgodnie z którym kary wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne, a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania, aby była ona naliczona za dłuższy okres (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 251/14). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności stanowiące podstawę ustaleń faktycznych nie zostały w należyty sposób wyjaśnione w niniejszej sprawie. Organ I instancji naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaś organ II instancji utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, za celowe Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S., celem dokonania ustaleń niezbędnych do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą – po uzupełnieniu materiału dowodowego - do zbadania, w jakich datach, jakiej wielkości pas drogowy faktycznie został zajęty. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.