II SA/Sz 1205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku "D. . Spółki z o.o." Spółki Komandytowej z siedzibą w S., Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usług turystyki wraz z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o numerze geodezyjnym nr [...] zlokalizowanej w obrębie nr [...] przy ul. [...] w M.. P. J. (dawniej S. ) wnioskiem z dnia 29 maja 2019 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zarzucając wadliwe ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku, niezgodne z zasadą określoną w przepisie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), - co zdaniem skarżącego - stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wnioskodawca wskazał, że w podjętym rozstrzygnięciu wysokość elewacji określono na 9 m, zaś wysokość kalenicy na 16 m. Natomiast z obowiązujących przepisów oraz zabudowy sąsiedniej wynika, że średnia wysokość elewacji powinna wynosić 6,7 m, zaś kalenicy 10, 3 m. Przyczyna odstąpienia od średniej wartości powinna być przewidziana w analizie i uzasadniona. Tymczasem autor analizy powołał się na wystąpienie w obszarze budynku o wysokości 16 m, który w rzeczywistości jest bardzo oddalony od przedmiotowej działki (na skraju obszaru) i nie jest powiązany urbanistycznie z planowanym budynkiem. Oznacza to, że działka, która w analizie stanowi punkt odniesienia nie jest działką sąsiednią. Na jej podstawie nie można zatem określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gdyż okolica, tj. działki sąsiednie są zdominowane przez niską zabudowę. Strona zarzuciła, że w analizie nie zostało uzasadnione dlaczego budynek mocno oddalony i mający wyjątkową, w obszarze analizy, wysokość ma mieć decydujące znaczenie dla relacji przestrzennych (większe niż zabudowa zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie i przeważająca na tym obszarze). W podsumowaniu wniosku wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o wadliwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem z rażącym naruszeniem prawa, co w rezultacie stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wedle wnioskodawcy analiza, nie zawiera żadnych argumentów z zakresu urbanistyki dla uzasadnienia tak znaczącego odstąpienia od wyliczonych, średnich wartości. Zawiera jedynie arbitralne stwierdzenie, iż wysokość 16 metrów "nie będzie stanowiła naruszenia istniejącego ładu przestrzennego". Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wnioskodawca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji opiera na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które wiąże z naruszeniem § 7 ust. 4 rozporządzenia. Nadto organ wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" podnosząc przy tym, że ewentualne wady analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Tymczasem, w ocenie organu, taka sytuacja w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] nie zachodzi. Dla potrzeb wydania decyzji w postępowaniu sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego, wokół terenu inwestycji zakreślono obszar analizowany w prawidłowej minimalnej wymaganej odległości (trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji). W obszarze tym przeanalizowano funkcję, cechy i parametry zabudowy już istniejącej, w oparciu o które ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej zabudowy. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia Kolegium uznało, że nie może on skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, bowiem kwestie dotyczące prawidłowości określenia parametrów nowej zabudowy nie mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich badanie powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Niezależnie od powyższego Kolegium, analizując z urzędu wszystkie pozostałe przesłanki, nie dopatrzyło się innej podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją P. J. (dawniej S. ) złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie skarżący zarzucił Kolegium wadliwą wykładnię przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia polegającą na zastosowaniu wykładni literalnej tego przepisu zamiast wykładni celowościowej. Analiza nie została sporządzona co do materii, o której mowa w § 7 rozporządzenia, bowiem arbitralne stwierdzenie architekta, że "wysokość 16 metrów nie będzie stanowiła naruszenia istniejącego ładu przestrzennego", w ocenie strony, nie spełnia kryterium czynności analitycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 10 września 2020 r. P. J. (dawniej S. ) oświadczył, że w styczniu 2020 r. zmienił nazwisko z S. na J. . Ponadto wskazał, że budynek wybudowany przez dewelopera przesłoni budynek znajdujący się w sąsiedztwie. Jednocześnie poinformował, że nie brał udziału w postępowaniu o warunkach zabudowy albowiem przebywał w tym czasie za granicą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższego kryterium uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Jak wynika z treści wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oraz treści skargi, skarżący rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności aktu upatruje w wadliwym, określeniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy, ustalonym w jego ocenie, wbrew zapisom przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając zaskarżonym rozstrzygnięciem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] lutego 2018 r., podniosło, że kwestie dotyczące prawidłowości określenia parametrów nowej zabudowy nie mogą być przedmiotem badania w toku postępowania nadzwyczajnego. Podstawę wniosku inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawniający organ do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W judykaturze przyjmuje się, że o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na stwierdzeniu rzucającej się sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa" (wyroki NSA: z 20 maja 2010 r., II OSK 513/09, z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09, z 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10, z 8 stycznia 2016 r., II OSK 50/15 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., w związku z tym wymaga bezpośredniego ustalenia przez organ, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad – o charakterze kwalifikowanym – określonych w ww. przepisie. Zgodzić się należy z organem, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalna ocena innych zagadnień, w szczególności organ nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tymczasem argumenty skarżącego dotyczą jedynie prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej w kontekście przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, która wedle strony, poprzez arbitralne stwierdzenie architekta, że "wysokość 16 metrów nie będzie stanowiła naruszenia istniejącego ładu przestrzennego" nie spełnia "kryterium czynności analitycznych". Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że w powołanym przepisie dopuszczono możliwość wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku aniżeli określona w § 7 ust. 1, przy czym dopuszczone odstępstwo musi wynikać z analizy. Zasadą jest bowiem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Inaczej rzecz ujmując, skoro w przepisach prawa dopuszcza się w tym zakresie odstępstwa, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustalenie innej wysokości niż wynikająca z zasady ogólnej narusza w sposób oczywisty, a więc rażący prawo. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o podobnych parametrach wysokościowych co ustalona w okolicznościach niniejszej sprawy, wynosząca 16 m, mogła ona stanowić uzasadnienie dla zastosowanego odstępstwa. W związku z argumentacją skargi wyjaśnienia wymaga, że celem zasady dobrego sąsiedztwa nie jest odtworzenie podobnych, czy takich samych parametrów nowej zabudowy, lecz wyłącznie wzięcie pod uwagę, jakie konkretnie parametry wynikają z zabudowy znajdującej się na terenie objętym analizą. Istniejące parametry organ bierze pod uwagę przy zastosowaniu odpowiednich metod ustalania konkretnego parametru nowej zabudowy wynikających z przepisów rozporządzenia. Działania organu w tym zakresie nie są zatem dowolne, gdyż wynikają z przepisów prawa. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zasadniczy zarzut skargi odnoszący się do błędnej wykładni przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zgodzić się zatem należy z SKO, że podniesione przez stronę kwestie dotyczące prawidłowości określenia parametrów nowej zabudowy nie mogą być przedmiotem badania w toku postępowania nadzwyczajnego, które powinny być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podano, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nawet brak właściwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając okoliczności sprawy, w tym rozważania organu dotyczące wydania decyzji, będącej przedmiotem wniosku, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że Kolegium prawidłowo ustaliło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, zaś poczynione w powyższym zakresie ustalenia organu, nie budzą wątpliwości, a ich ocena znajduje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.