II SA/Sz 1206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Uniwersytetu kwotę [...] zł otych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi, wniesionej przez Uniwersytet S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...]r., znak: [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie oddania w trwały zarząd nieruchomości położonej w S. przy ul. U. ul. F. na rzecz Zespołu Szkół Ogólnokształcących. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W dniu [...]r. Uniwersytet S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Prezydenta Miasta, odwołanie od decyzji z dnia [...]r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w sprawie ustanowienia trwałego zarządu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...], wydanym na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak legitymacji czynnej do wniesienia odwołania Rektora Uniwersytetu S. Na powyższe postanowienie Uniwersytet S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołująca się uczelnia nie jest stroną postępowania naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 Kpa nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania. Nadto Sąd stwierdził, iż Kolegium dostrzegło, że wraz z odwołaniem został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, lecz wniosku tego nie rozpoznano. W tych okolicznościach Sąd wskazał dwojakiego rodzaju skutki procesowe wniesienia odwołania po terminie oraz stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie w zależności od sposobu jego rozpoznania: rozpatrzyć odwołanie lub wydać postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło Uniwersytetowi S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., znak [...]. Kolegium wskazało, że na podstawie zgromadzonych akt postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż pismem z dnia [...]r., znak [...], do Rektoratu Uniwersytetu S. przesłana została kserokopia wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta S. Odbiór tego pisma został potwierdzony w dniu [...]r. - druk "Zwrotne potwierdzenie odbioru pisma adresowanego do:...", na którym odciśnięta została pieczątka o treści "[...] ", a obok niej złożony został podpis: "S". Ustawowy, czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, obliczony zgodnie z art. 57 § 1 Kpa upłynął zatem w dniu [...]r., natomiast odwołanie Uniwersytetu S. opatrzone zostało datą [...]r. W ocenie Kolegium, Uniwersytet S. nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Na postanowienie Kolegium z dnia [...]r., stosownie do pouczenia zawartego w treści postanowienia, Uniwersytet S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Uniwersytet S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a nadto podał, że odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do odwołania od decyzji złożył w pierwszym możliwym terminie przy zachowaniu należytej staranności, tj. w dniu [...]r. Dodatkowo Uniwersytet S. w S. wyjaśnił, iż nie był w stanie złożyć wniosku w dniu [...] r. z uwagi na obowiązki o charakterze naukowym Rektora Uniwersytetu S., będącego jednoosobowym organem uprawnionym do dokonywania czynności w przedmiotowym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa – utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i dodatkowo podniósł, że fakt pełnienia przez Rektora Uniwersytetu S. obowiązków naukowych nie przekreślał możliwości podpisania odwołania od decyzji organu I instancji. Rektor Uniwersytetu S. był bowiem w tym dniu obecny w Uczelni, przebywał na terenie S., zatem – zdaniem Kolegium - nie występowały przeszkody o charakterze obiektywnym i niezależnym od Rektora, uniemożliwiające złożenie podpisu pod odwołaniem. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Uniwersytet S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o orzeczenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Przedmiotowemu postanowieniu Uniwersytet zarzucił naruszenie przepisów mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, polegające na pominięciu faktu, iż obowiązki naukowe Rektora, będącego jednoosobowym organem uprawnionym do wniesienia odwołania faktycznie uniemożliwiły jego wniesienie w obowiązującym terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Z treści art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Kontrolując w powyższym zakresie zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd stwierdził, że jest ono dotknięte wadą nieważności, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, iż wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracji zewnętrznej. Postanowienie Kolegium wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 127 § 3 Kpa. Wskazać należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 Kpa kwalifikowany jest jako szczególny środek odwoławczy - surogat odwołania. Przepis art. 127 § 3 kpa ma na celu stworzenie rozwiązania strukturalnego zbliżonego do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Stąd do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy tylko od orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji przez ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jednakże postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 § 2 Kpa zawsze wydawane jest w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego, czy orzeka w tym przedmiocie naczelny (centralny) organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne, ponieważ jest ostateczne. Przepis art. 59 § 2 Kpa wyraźnie bowiem stanowi, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Na postanowienie to nie służy więc środek odwoławczy, a co za tym idzie, nie ma do niego zastosowania przepis art. 127 § 3 Kpa. Od tego postanowienia służy wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Jest ono bowiem aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy wskazać, iż art. 6 Kpa nakłada na organy administracji państwowej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Rozpoznanie zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie w wyniku jego rozpoznania w dniu [...]r. postanowienia, utrzymującego postanowienie własne z dnia [...]r., nastąpiło bez podstawy prawnej. Błędne pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia [...]r. co do prawa złożenia w terminie siedmiu dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Stanowić może natomiast uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia skargi do sądu, jeśli strona skarżąca zechce z tej możliwości skorzystać i taki wniosek złoży w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez podstawy prawnej i w związku z tym dotknięte jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.