II SA/Sz 1207/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. W dniu [...] r. Dowódca Jednostki Wojskowej wydał rozkaz nr [...] w którego pkt 4 ppkt 11 poz. 1 w zakresie spraw personalnych dotyczących wyznaczenia na stanowiska wskazał, iż w związku z wprowadzeniem wykazu zmian do etatu jednostki wojskowej i wyznaczeniem rozkazem personalnym tego Dowódcy na stanowiska służbowe, polecił przystąpić wymienionym w rozkazie żołnierzom do całkowitego rozliczania się z dotychczasowymi stanowiskami i przyjęcia obowiązków na nowych stanowiskach służbowych, w tym por. M.W. na stanowisko: oficer [...].- sekcja operacyjna [...] - sztab - dywizjon artylerii samobieżnej - dowództwo [...] okres kadencji na stanowisku od [...] r. do [...] r. Obowiązki na wymienionych w rozkazie stanowiskach służbowych Dowódca Jednostki Wojskiego polecił przyjąć do dnia [...], natomiast protokoły zdania i objęcia obowiązków na stanowiskach służbowych złożyć do dnia [...] r. Jako podstawę rozkazu wskazano Rozkaz Personalny Nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...]r. W dniu [...]r. Dowódca Jednostki Wojskowej wydał rozkaz nr [...], w którego pkt 9, oznaczonym jako "Inne sprawy", w poz. 2 anulował pkt 4 ppkt 11 poz. 1 rozkazu dziennego nr [...]r., w części dotyczącej przystąpienia por. M.W. do całkowitego rozliczenia się z dotychczasowym stanowiskiem i przyjmowania obowiązków na nowym stanowisku służbowym: oficer [...]; okres kadencji na stanowisku od [...]do [...]r. i nie nadał ww. rozkazowi nowego brzmienia. Na powyższe rozkazy M.W. w dniu [...]r. złożył odwołanie do Dowódcy Jednostki Wojskowej. W treści odwołania zarzucił, że rozkazy wydane zostały w wyniku przestępstwa, przekroczenia uprawnień przez Dowódcę [...], w ramach dalszej represji i błędnie prowadzonej polityki kadrowej względem jego osoby. M.W. podkreślił w odwołaniu, że tak prowadzona polityka kadrowa może stanowić w przyszłości zagrożenie dla bezpieczeństwa żołnierzy. Postanowieniem z dnia [...] Dowódca Jednostki Wojskowej, na podstawie art. 134 w związku z art. 1 pkt 1 oraz art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] pkt 4 ppkt 11 poz. 1 z dnia [...] oraz nr [...]poz. 2 z dnia [...]r. W uzasadnieniu postanowienia Dowódca Jednostki wskazał, że polecenie rozliczenia się por. M.W. ze stanowiskiem służbowym oraz anulowanie tego polecenia ujęte zostało w rozkazach dziennych Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr nr [...]pkt 4 ppkt 11 poz. 1 z dnia [...]r. oraz nr [...]pkt 9 poz. 2 z dnia [...]r. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z § 8 Instrukcji o sposobie prowadzenia ewidencji oraz sprawozdawczości stanów osobowych w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Szt. Gen. 1591/2006), rozkaz dzienny wydawany jest przez dowódcę jednostki wojskowej w celu uregulowania wszystkich spraw dotyczących działalności służbowej danej jednostki wojskowej. Organ podkreślił, że rozkaz taki nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wywołującą skutki w sferze zewnętrznej, lecz wydawany jest na użytek wewnętrzny, do celów porządkowych. Wydanie takiego rozkazu to czynność materialno-techniczna (porządkowo-techniczna), od której nie przysługują żadne środki zaskarżenia przewidziane przez ww. Kodeks, a zawarte w takim rozkazie polecenie rozliczenia się z zajmowanym dotychczas stanowiskiem służbowym nie stanowi rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto, fakt uznania takiej czynności za decyzję przez por. M.W. nie jest wystarczający do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a. W rozpatrywanej sprawie brak jest minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, takich jak istnienie sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji, czy podstawy prawnej wnikającej z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, od wystąpienia których uwarunkowane jest istnienie decyzji administracyjnej. Dowódca Jednostki Wojskowej zaznaczył, że wydane przez przełożonego polecenie rozliczenia się podwładnego z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego jest sprawą wynikającą z podległości służbowej, do których to spraw, z mocy art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a., nie stosuje się przepisów tego aktu prawnego. Na ww. postanowienie M.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi M.W., w odniesieniu do obowiązków wynikających z zaskarżonych rozkazów dziennych Nr [...]oraz [...]oraz rozkazu personalnego Nr [...] w sposób tożsamy jak to miało miejsce w złożonym odwołaniu, zarzucił, że tak prowadzona błędnie polityka kadrowa może stanowić w przyszłości zagrożenie dla bezpieczeństwa żołnierzy. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią wymagającą przesądzenia było ustalenie charakteru prawnego rozkazów dziennych Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...]oraz z dnia [...], w zakresie dotyczącym rozliczania się skarżącego z dotychczasowym stanowiskiem i przyjęcia obowiązków na nowym stanowisku służbowym, w szczególności czy rozkazy te stanowiły decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), podlegające zaskarżeniu na podstawie unormowań ww. Kodeksu w drodze odwołania. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W kontekście powyższego przepisu należy przyjąć, że warunkiem rozstrzygnięcia określonej sprawy w oparciu o regulacje K.p.a. jest łączne wystąpienie wskazanych w art. 1 pkt 1 K.p.a. elementów, tj. istnienia indywidualnej sprawy administracyjnej, dotyczącej konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji przez właściwy organ administracji publicznej w odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu w drodze jednostronnej, zewnętrznej i władczej prawnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna. Zaznaczyć należy, że załatwienie sprawy w formie decyzji uzależnione jest od istnienia w przepisach prawa administracyjnego materialnego wyraźnie sformułowanej dla określonego organu, bądź typu organów administracji publicznej, normy kompetencyjnej, która upoważnia je do załatwiania określonych spraw indywidualnych właśnie w formie decyzji. W zakresie zakresu zastosowania Kodeksu, w art. 3 § 3 K.p.a. ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że przepisów tego aktu, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z: 1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz 2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych wyżej w pkt 1. Na tle przywołanych unormowań ustalić należy podstawę prawną wydania zaskarżonego rozkazu dziennego Nr [...]oraz poprzedzającego go rozkazu Nr [...]oraz zbadać, czy podstawa ta zawiera jednocześnie upoważnienie dowódcy jednostki wojskowej do załatwienia spraw objętych zakresem ww. rozkazów w drodze decyzji administracyjnej. Jak już wskazano, przedmiotowe rozkazy dzienne nr [...] i nr [...] dotyczyły kwestii rozliczania się skarżącego z dotychczasowym stanowiskiem i przyjęcia obowiązków na nowym stanowisku służbowym. Rozkazy te zostały wydane w związku z rozkazem personalnym Nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...]r., zgodnie z którym, por. M.W. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska z dniem [...]r. i wyznaczony na stanowisko służbowe: oficer [...]Sekcja operacyjna [...]Sztab, Dywizjon artylerii samobieżnej; Dowództwo, [...]etat [...], z ustalonym okresem kadencji na stanowisku od [...]do [...]r. Podstawę prawną ww. rozkazu był art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie żołnierzy zawodowych oraz § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218, poz.1699). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych określonych w karcie opisu stanowiska służbowego oraz posiadanej oceny w opinii służbowej, a żołnierza zawodowego w służbie stałej również od ustalonej dla niego indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojskowej. Art. 48 ust. 2, 3 i 5 ww. ustawy stanowi, że żołnierzy zawodowych obejmuje się ewidencją wojskową, prowadzoną przez dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego do spraw kadr, organ właściwy do wyznaczania na stanowisko służbowe i dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni zawodową służbę wojskową, oraz wojskowego komendanta uzupełnień. W ewidencji tej ujmuje się dane osobowe żołnierza zawodowego oraz dane dotyczące przebiegu czynnej służby wojskowej, stanu zdrowia, wykształcenia, kwalifikacji, stanu cywilnego i rodzinnego, wyróżnień, a także orzeczeń wydanych w stosunku do żołnierza w postępowaniu sądowym, administracyjnym lub dyscyplinarnym oraz odpowiedzialności zawodowej. Ewidencję, o której wyżej mowa, prowadzi się w formie teczki akt personalnych i karty ewidencyjnej. Ponadto, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez objęcie stanowiska służbowego w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy rozumieć należy, określony w rozkazie dziennym dowódcy jednostki wojskowej dzień przystąpienia żołnierza zawodowego do wykonywania obowiązków służbowych na stanowisku służbowym, na które żołnierz ten został wyznaczony decyzją uprawnionego organu. Z kolei stosownie do treści § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk, wyznaczenie żołnierza na stanowisko służbowe uważa się za dokonane po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) wydaniu decyzji o wyznaczeniu żołnierza na stanowisko służbowe; 2) stwierdzeniu przez dowódcę jednostki wojskowej, w rozkazie dziennym, daty objęcia przez żołnierza obowiązków na stanowisku służbowym. W sprawie celowe jest także odwołanie się do treści § 8 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 Instrukcji o sposobie prowadzenia ewidencji oraz sprawozdawczości stanów osobowych w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Szt. Gen. 1591/2006), wydanej na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2006 r., Nr 101/MON, w sprawie prowadzenia ewidencji oraz sprawozdawczości stanów osobowych w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. Urz. MON Nr 7, poz. 69). Zgodnie z powołanymi przepisami, rozkaz dzienny wydawany jest przez dowódcę jednostki wojskowej (pododdziału) od kompanii (równorzędnej) wzwyż, w celu regulowania wszystkich spraw dotyczących działalności służbowej danej jednostki wojskowej (pododdziału). W rozkazie dziennym należy ujmować – w ruchu ewidencyjnym wprowadzającym stałe zmiany ewidencyjne okoliczności: a) przybycia żołnierzy zaliczonych do stanu ewidencyjnego, b) ubycia żołnierzy ze skreśleniem ze stanu ewidencyjnego, c) przeniesienie żołnierzy wewnątrz jednostki wojskowej (pododdziału), d) przyjęcia do pracy i zwolnienia z pracy pracowników wojska. W świetle powołanych przepisów uznać należy, że rozkaz dzienny, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 11 ustawy o służbie żołnierzy zawodowych oraz w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk, stanowi akt o charakterze wewnętrznym, sporządzanym stosownie do treści § 8 Instrukcji o sposobie prowadzenia ewidencji oraz sprawozdawczości stanów osobowych w siłach zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Rozkaz taki, wydawany przez dowódcę jednostki wojskowej ma bowiem jedynie stwierdzać datę objęcia przez żołnierza obowiązków na stanowisku służbowym, na które żołnierz został wyznaczony na podstawie zewnętrznego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna – rozkaz personalny o wyznaczeniu stanowiska służbowego. Rozkaz ten służyć ma zatem realizacji celów ewidencyjnych i stanowi konsekwencję rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego – dotyczącej wyznaczenia stanowiska służbowego. Na potwierdzenie powyższej wykładni wskazywać może także fakt, że w § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r., w pkt 1 ust. 1 wprost wskazano na formę prawną decyzji administracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia o wyznaczeniu żołnierza na stanowisko służbowe. Odwołania do tej formy prawnej nie wprowadzono już jednak w pkt 2 § 11 ust. 2 rozporządzenia, lecz posłużono się wspomnianą kategorią rozkazu dziennego. Powyższe wskazuje na odmienny charakter obu form, przy czym podkreślić należy, iż w myśl stanowiska utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku braku wyraźnego wskazania, nie można domniemywać formy decyzji. Poza tym podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej stanowić może wyłącznie przepis rangi ustawowej, co także wyklucza możliwość przypisywania rozkazom dziennym, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, formy prawnej decyzji administracyjnej wydawanej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności stanowiących przedmiot analizy w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że wydany w dniu [...]r. rozkaz dzienny Nr [...] nie stanowił decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., wobec czego nie podlegał zaskarżeniu w drodze odwołania. W konsekwencji uznać należy, że także kwestionowany rozkaz dzienny Nr [...]z dnia [...]r. nie mógł posiadać charakteru prawnego decyzji, co także wyłączało w stosunku do niego możliwość złożenia środka prawnego w postaci odwołania. W przypadku, gdy postępowanie odwoławcze jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, właściwy organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowany akt powinien, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, co w sposób prawidłowy uczynił w rozpoznawanej sprawie Dowódca Jednostki Wojskowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi.