II SA/Sz 1207/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1275 – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. W., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wójta Gminy S. C. z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu podziału działki w obrębie N., gmina S. C., oznaczonej w ewidencji geodezyjnej numerem [...] o powierzchni [...] ha, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] położonej w obrębie N., gmina S. C. został złożony w dniu 6 marca 2018 r. przez B. K. - pełnomocnika J. P.. W dniu 14 marca 2018 r. do organu wpłynął akt notarialny Rep. A nr [...] - umowa darowizny, w którym J. P. darowała W. W. prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...], położoną w obrębie N., gmina S. C.. Po analizie złożonego wniosku oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia podziału ww. działki. Pełnomocnik strony złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 8 K.p.a. oraz naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 93 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej "u.g.n."). Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. ustaliło, iż postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy S. C. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym J. P.. Ostatecznie powyższe postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającej zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki położonej w obrębie N., gmina S. C., oznaczonej w ewidencji geodezyjnej numerem [...] o powierzchni [...] ha. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r. J. P. w dniu w dniu [...] r. złożyła ponownie wniosek o zatwierdzenie podziału działki nr [...] położonej w obrębie N., gmina S. C., czyli w tej samej sprawie, która została już rozstrzygnięta w decyzji wydanej przez Wójta Gminy S. C. z dnia [...] r., znak: [...] Kolegium zaznaczyło, iż pomimo, że w prawa strony - wieczystego użytkownika działki nr [...], położonej w obrębie N., gmina S. C. zgodnie z umową darowizny (akt notarialny Rep. A nr [...]) - weszła W. W. to przedmiot wniosku, czyli zatwierdzenie podziału działki nr [...] położonej w obrębie N., gmina S. C. pozostał ten sam. Podsumowując Kolegium wskazało, iż decyzję organu I instancji należało uznać za wadliwą, gdyż wydaną w sprawie, która już wcześniej została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Z tego powodu toczące się postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe, gdyż nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia zatwierdzającego podział działki. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. pełnomocnik W. W. decyzji Kolegium zarzucił: 1. naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni polegającej na pominięciu, że przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pozostaje w istocie zatwierdzenie konkretnego projektu podziału, zgłoszonego przez wnioskodawcę lub sporządzonego z urzędu, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez organ odwoławczy, że w sprawie zachodzi tożsamość jej przedmiotu względem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy S. C. z dnia [...] r., znak: [...], 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez pominięcie dokonania przez skarżącą zmian w projekcie podziału, dotyczących rozwiązań komunikacyjnych w zakresie dostępu do drogi publicznej nowoprojektowanych działek gruntu, a przy tym na tyle istotnych, że nie sposób go utożsamiać z projektem podziału, co do którego została wydana ostateczna decyzja Wójta Gminy S. C. z dnia [...] r., znak: [...], 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że uchylona decyzja Wójta Gminy S. C. z dnia 25 lipca 2018 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - decyzją Wójta Gminy S. C. z dnia [...] r., znak: [...], podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotem obu tych decyzji pozostawały różne projekty podziału nieruchomości skarżącej. a ewentualnie: - art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a. w zw. z art. 154 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania wniosku skarżącej w kierunku zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. C. z dnia [...] r., znak: [...], w trybie art. 154 K.p.a., a przynajmniej zaniechał zobowiązania skarżącej do sprecyzowania trybu, w jakim składa swój wniosek lub też zwrócenia uwagi na zachodzącą niedopuszczalność wydania ponownej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości z powodu poprzedniego rozstrzygnięcia tej sprawy inną decyzją ostateczną. Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o: 1. na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, 3. na zasadzie art. 135 p.p.s.a., uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy S. C. z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia podziału działki w obręb N., gmina S. C., oznaczonej w ewidencji geodezyjnej numerem [...] o powierzchni [...] ha. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż na gruncie niniejszej sprawy, funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działki w obrębie N., gmina S. C., oznaczonej w ewidencji geodezyjnej numerem [...] o pow. [...] ha. Orzeczenie to korzysta z domniemania legalności i trwałości. Wydanie ponownie decyzji we wskazanym przedmiocie możliwe byłoby tylko i wyłącznie po utracie mocy obowiązującej decyzji dotychczasowej. Powyższe potwierdza treść art. 16 § 1 K.p.a. ustanawiającego ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnej służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Nie budzi wątpliwości, iż naruszeniem prawa i to kwalifikowanym (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) jest ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta, powodując tym naruszenie podstawowej zasady res iudicatae (powaga rzeczy osądzonej). Powyższe oznacza, iż ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej, decyzją ostateczną, jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA nr 1, poz. 47). W rozpoznawanej sprawie wcześniejsza decyzja nie została uchylona i nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie res iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Zatem sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz posiadać ten sam przedmiot, tj. podstawę prawną, podstawę faktyczną i treść żądania strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zachodzi bowiem tożsamość zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z dnia [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r., przy nie zmienionym stanie prawnym oraz faktycznym. Obie decyzje wydane zostały przez Wójta Gminy S. C. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie były zmieniane w okresie od wydania pierwszej do wydania drugiej decyzji. Postępowanie wszczęte zostało na wniosek użytkownika wieczystego działki nr [...], położonej w obrębie N., gmina S. C., zawierającego żądanie zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału tej samej działki, na taką samą ilość projektowanych do wydzielenia działek o tej samej powierzchni oraz kształcie. Wbrew twierdzeniu skarżącej, brak jest podstawy do uznania, że w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego. O takiej zmianie nie świadczy jeszcze zaproponowanie innych rozwiązań komunikacyjnych przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek zmiany projektu podziału działki w zakresie w ilości, kształtu i powierzchni projektowanych do wydzielenia działek. Zauważyć też należy, że takie samo, jak obecnie proponowane rozwiązanie skomunikowania projektowanych do wydzielina działek z drogą publiczną możliwe było również poprzednio. Zdaniem Sądu, jest to okoliczność, która również świadczy o tożsamości obu stanów faktycznych. Ustawodawca przewidział na gruncie K.p.a. możliwość zaistnienia opisanej powyżej sytuacji (tzn. gdy wydana zostaje decyzja w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) i stąd jako rozwiązanie wprowadzone zostało w treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Jednakże w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej wadę kwalifikowaną. Zwykły tryb odwoławczy wyprzedza bowiem nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji. Oznacza to, że jeżeli wniesione zostało odwołanie od decyzji, to organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć je w trybie art. 138 K.p.a. i wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianym w tym przepisie, który nie przewiduje stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji jedynym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać organ odwoławczy było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, o czym prawidłowo organ II instancji orzekł zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a. w zw. z art. 154 K.p.a., wyjaśnić należy, że zarzut ten mógłby zostać uwzględniony przez Sąd w sytuacji, gdyby naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zarzucane naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wobec wydania przez organ I instancji drugiej decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę co do istoty i wniesienia przez skarżącą odwołania, organ II instancji zobowiązany był jej rozpatrzyć i to w sposób w jaki to uczynił zaskarżoną decyzją. Konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji, jako naruszającej zasadę powagi rzeczy osądzonej. Natomiast skarżąca w każdej chwili może złożyć wniosek o zmianę pierwotnej decyzji organu I instancji w trybie art. 154 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), stwierdził bezzasadność skargi i orzekł o jej oddaleniu.