II SA/Sz 121/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 06 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E. i A. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 – ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania . i A. Z., decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nakazującą E. i A. Z. doprowadzenie budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie samowolnie wykonanych dwóch okien w elewacji południowej i zachodniej, znajdujących się w ścianach usytuowanych na granicy dwóch działek budowlanych o numerach [...] i [...] w mieszkaniu nr [...], w oficynie budynku. Organ II instancji - jak podał w uzasadnieniu - rozstrzygnął sprawę w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r. otrzymał pismo T. i T. J. oraz B. i P.P, właścicieli działki nr [...] w [...], w sprawie okna w ścianie południowej oficyny na sąsiedniej posesji (działka nr [...]), które koliduje z planowaną inwestycją na ich działce. Organ ustalił, że w istniejącym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] budynku mieszkalnym w latach [...] E. Z. dokonała adaptacji strychu na mieszkanie - na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. Został sporządzony protokół odbioru lokalu mieszkalnego nr [...] przez najemcę E. i A. Z. w dniu [...]r. dokonany przy udziale przedstawicieli Urzędu Miejskiego w [...] oraz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Rejonowej Administracji Domów Mieszkalnych nr 1 (obecnie Zakładu Gospodarki Komunalnej) w [...], w którym nie wykazano wykonania dwóch dodatkowych okien. Następnie pismem z dnia [...]r. Urząd Miejski w [...] potwierdził przyjęcie zgłoszenia lokalu do użytkowania. W dokumentacji Urzędu Miejskiego w[...] znajduje się także protokół zdawczo-odbiorczy tego lokalu z datą [...] r. z którego wynika, że inwestor wykonał w ścianie dwa dodatkowe okna w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Po przeprowadzeniu w dniu [...]r. oględzin organ I instancji stwierdził, że w ścianie południowej i zachodniej lokalu mieszkalnego nr [...] w oficynie budynku przy ul. [...] w [...] wykonano samowolnie łącznie dwa dodatkowe okna. Z aktu notarialnego Rep.[...] (w aktach sprawy) wynika, że w dniu [...]r. E. i A. Z. nabyli na własność przedmiotowy lokal mieszkalny. Po ustaleniu powyższego organ nadzoru uznał, ze dokonano samowoli budowlanej i wszczął w stosunku do małżonków Z. postępowanie administracyjne w tym zakresie. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nałożył na małżonków Z. obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. dostarczenia 4 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym, w terminie do dnia [...] r. Następnie organ II instancji decyzją z dnia [...] r., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazał, że w przypadku występowania niedającej się usunąć niezgodności z przepisami zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego t.j. zamurowanie samowolnie wykonanych dwóch okien w elewacji południowej i zachodniej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...]r. decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane orzekł o obowiązku doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Organ powiatowy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedająca się usunąć niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi tj. § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 12 ww. rozporządzenia określającego warunki usytuowania ścian budynków z otworami w stosunku do granicy działki budowlanej. W odwołaniu od tej decyzji E. i A. Z. zarzucili organowi między innymi naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 K.p.a. w szczególności przez niedostateczne zbadanie okoliczności faktycznych, a także nieuwzględnienie opinii technicznej, wydanej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. M. Z. jako opinii obiektywnej i wskazującej inne możliwości rozwiązania zagadnienia, naruszenie art. 269 K.p.a. poprzez próbę podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przed 20 laty tj. zasady "stabilności praw nabytych"; naruszenie przepisów prawa budowlanego wskutek niezastosowania w sprawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nieuwzględnienie okoliczności, że sporne okna były wykonane w trakcie budowy, a jedynie kierownik budowy nie dopełnił obowiązku ich zgłoszenia, za co inwestor nie ponosi odpowiedzialności (w ówczesnym stanie prawnym nie było żadnych przeszkód do zalegalizowania dokonanych zmian), a także pominięcie faktu, iż nakaz zamurowania okien spowoduje pogorszenie warunków doświetlenia i nasłonecznienia sypialni i pokoju dziennego w mieszkaniu nr 3, i narusza ich prawo własności. Zdaniem strony skarżącej organy administracji miały obowiązek podjęcia w sprawie prób ugodowego załatwienia sprawy poprzez wskazanie właścicielom sąsiedniej działki kompromisowego rozwiązania w zakresie zabudowy swojej nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał na treść art. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany należy budować w sposób określony w przepisach, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Według organu bezspornym jest w sprawie, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania budynku stojącego bezpośrednio przy jej granicy i w związku z tym zalegalizowanie samowolnie wykonanych okien w przedmiotowym lokalu mieszkalnym spowodowałoby ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej, tj. naruszyłoby interes prawny jej właścicieli. W konsekwencji, zdaniem organu, brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowych okien w świetle obecnie obowiązujących przepisów, a decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, jednakże z innych powodów niż to wskazano w jej uzasadnieniu. W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że organ I instancji nie naruszył art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 K.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy. Nadto organ wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy istotnych odstępstw od projektu budowlanego w obiektach, których budowa nie została zakończona. Natomiast przepis art. 114 K.p.a. wyklucza zawarcie ugody przed organami administracji publicznej, gdyż w niniejszej sprawie sprzeciwia się temu przepis prawa, a organ nie jest kompetentny sugerować inwestorom (właścicielom sąsiedniej działki) innych rozwiązań inwestycyjnych. Od decyzji organu II instancji z [...]r. E. i A.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący ponowili zarzuty podnoszone w odwołaniu, a nadto wskazali na naruszenie przepisu art. 103 Prawa budowlanego przez zastosowanie w sprawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy, zamiast ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w szczególności jej art. 37 i 40 i następne, co ich zdaniem mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ I instancji nie uwzględnił okoliczności, że w pierwotnym projekcie zatwierdzonym przez organ nadzoru budowlanego przewidziane było w ścianie zachodniej poddasza pokoju dziennego wykonanie dwóch otworów okiennych o szerokości 181 cm i 241 cm przedzielonych filarem drewnianym, co w istocie stanowiło jeden otwór okienny o szerokości 422 cm. Zmiana projektu polegała na wykonaniu dwóch otworów okiennych o szerokości 90 cm każdy przedzielonych filarem murowanym zamiast jednego o szerokości 422 cm. Z kolei trzecie okno o szerokości 90 cm zostało wykonane w ścianie południowej w celu uzyskania zalecanego naświetlenia pokoju dziennego. Skarżący oświadczyli, że nie mieli wiedzy o fakcie nie zgłoszenia przez kierownika budowy ww. zmian w projekcie, stąd też nie powinni ponosić odpowiedzialności za taki stan rzeczy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek T. i T.J. oraz B. i P. P.właścicieli sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]) z uwagi na planowaną na tej nieruchomości inwestycję budowlaną, która koliduje z istniejącym stanem budynku. położonym w [...] przy ul. [...]. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w elewacji południowej i zachodniej wskazanego budynku, w ścianach usytuowanych na granicy dwóch działek budowlanych o numerach [...] i [...], w mieszkaniu nr [...] zostały wykonane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego dodatkowo łącznie dwa otwory okienne. Powyższy fakt potwierdziła również strona skarżąca wyjaśniając na rozprawie, przyczyny takiego postępowania, a mianowicie uzyskanie właściwego doświetlenia pomieszczeń. W ocenie Sądu oczywistym w sprawie jest fakt, że opisane roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z prawem i odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy ponosi inwestor, który zgodnie z art. 18 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. ma obowiązek prawidłowo zorganizować przebieg procesu budowy. Dlatego też nietrafne są twierdzenia skarżącej, że jako inwestor i właściciel nieruchomości (wcześniej najemca) nie ponosi odpowiedzialności za zaniedbania kierownika budowy przy wykonaniu inwestycji budowlanej. Podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 51 odnosi się do zasad i trybu postępowania legalizacyjnego (naprawczego) samowolnych robót budowlanych i ma zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych - co wynika z brzmienia art. 51 ust. 7 ustawy. Istotą powyższej regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1 jest doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót, w przypadku, gdy nie jest możliwa ich legalizacja - w oparciu o inne przepisy tej ustawy – z uwagi na niedające się usunąć naruszenie przepisów prawa. Taka sytuacja – zdaniem Sądu - zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ II instancji trafnie wskazał na treść art. 5 Prawa budowlanego w myśl którego obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi i w sposób gwarantujący ochronę interesów osób trzecich, jeśli występują one w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciele sąsiedniej działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania tego budynku, stojącego bezpośrednio przy jej granicy, domagają się przywrócenia stanu poprzedniego, bowiem pozostawienie (zalegalizowanie) samowolnie wykonanych okien w lokalu skarżących uniemożliwi im zagospodarowanie nieruchomości (jej rozbudowę) zgodnie z przepisami i tym samym naruszy ich interes prawny. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości legalizacji ww. robót budowlanych w oparciu o obowiązujące przepis prawa budowlanego, stąd też organy nadzoru prawidłowo i stosownie do okoliczności orzekły o obowiązku zamurowania dwóch okien. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżących w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, który dotyczy sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W przepisie tym chodzi o odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Artykuł 36 a ust. 5 Prawa budowlanego zawiera katalog istotnych odstępstw. Istotne odstąpienie ma miejsce wówczas, gdy dotyczy : - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - jak również wtedy, gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu komentowanego przepisu zależy od okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wykonanie dwóch dodatkowych otworów okiennych nie było istotnym odstępstwem w rozumieniu art. 36 a Prawa budowlanego. Tym bardziej, że dołączony do pozwolenia na budowę z [...]r., projekt przewidywał w ścianie zachodniej poddasza w pokoju dziennym dwa okna o szerokości 181 cm i 241 cm połączone ze sobą filarkiem drewnianym co stanowiło w elewacji jeden otwór okienny o szerokości 422 cm. Faktycznie w ścianie podłużnej poddasza (zachodniej) zostały wykonane dwa okna o szerokości 90 cm przedzielone filarkiem murowanym o szerokości 54 cm i jedno okno o szerokości 90 cm a ścianie szczytowej południowej budynku. Zatem w ścianie zachodniej usytuowany był już otwór okienny, natomiast w ścianie szczytowej południowej takiego otworu okiennego nie było. Nie oznacza to jednak, że zalegalizowanie samowolnie wykonanych okien w przedmiotowym lokalu mieszkalnym nie naruszałoby interesu prawnego właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy pozostawienie spornych okien spowodowałoby ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek ([...] i [...]) mając na uwadze między innymi przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), określające warunki usytuowania ścian budynków z otworami w stosunku do granicy działki. Podobnie, zdaniem Sądu, nie znajduje zastosowania w sprawie przepis art. 114 K.p.a., który jasno określa, że ugoda może być zawarte, jeśli nie sprzeciwia się temu przepis prawa i w tym kontekście organ II instancji słusznie zauważył, że nie ma kompetencji do sugerowania inwestorom (właścicielom sąsiedniej działki) przyjęcia innych rozwiązań inwestycyjnych nie kolidujących z dokonaną samowolą robót budowlanych. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 – Pr. Bud.) jako obowiązujące w dacie orzekania organów, zgodnie bowiem z art. 103 tej ustawy do spraw wszczętych pod jej rządami stosuje się przepisy tej ustawy, z wyjątkiem stosowania art. 48, który jednakże odnosi się do samowoli budowlanej nie zaś do samowoli robót budowlanych o takim zakresie jak wykonane w rozpoznawanej sprawie. Zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Uprawniony więc jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego). Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa ani materialnego, ani też procedury administracyjnej, a zatem przedmiotowa skarga nie jest zasadna. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak na wstępie.