II SA/Sz 1210/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. M. B. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z zasilaniem energetycznym, przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym na działce nr [...] , w obrębie S. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie tego samego dnia wystosował pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział , z zapytaniem, czy planowana zabudowa działki nr [...] w S. nie koliduje z wybranymi wariantami przebiegu dróg ekspresowych S-6 oraz S-11. W wyniku rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W końcowej części decyzji organ zamieścił informację przekazaną przez GDDKiA Oddział, że wskazana we wniosku inwestora działka znajduje się częściowo w granicach planowanego pasa drogowego oraz w bezpośrednim sąsiedztwie korytarza przebiegu planowanej drogi ekspresowej nr S-6. Z uwagi na lokalizację ww. działki mogą zostać przekroczone obowiązujące obecnie normy hałasu. W związku z powyższym lokalizacja budynków mieszkalnych na działkach nie kolidujących z inwestycją drogową będzie musiała spełniać wymagania określone w § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kserokopię decyzji przesłano do wiadomości GDDKiA Oddział Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem uwzględnienia w rozstrzygnięciu ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] wynikających z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lipca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr 6 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 7-9 K.p.a. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania GDDKiA Oddział umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie posiadająca przywileju strony w sprawie w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium zacytowało treść art. 28 K.p.a., a następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści i stanowiący podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Odnosząc się do kwestii budowy drogi ekspresowej przez tereny miejscowości S. Kolegium zauważyło, że z faktu, iż na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, której realizacja odbywać się będzie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie można wyprowadzić wniosku, że w związku z tym GDDKiA Oddz. nabywa przymiot strony, czyli, że posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z wniosku właściciela działki nr [...] , obręb S. Decyzje ustalające warunki zabudowy nie są decyzjami uznaniowymi organu. Organ ustalający warunki zabudowy obowiązany jest wydać taką decyzję jeżeli wnioskowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, zgodnie z obowiązującymi regułami dotyczącymi postępowania administracyjnego, decyzję administracyjną wydaje się w oparciu o ustalenia faktyczne i stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy, a w istniejącym stanie faktycznym i prawnym - odwołująca się GDDKiA, Oddz. nie włada jeszcze gruntami położonymi w sąsiedztwie działki nr [...] , jak też nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział pismem z dnia 6 listopada 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną decyzję Kolegium, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 54 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt. 3, 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 72 ust.3 oraz 82 ust. 1 pkt 1 b.c., pkt 2 a i b oraz pkt 3 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te nie zobowiązują organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do uwzględnienia w jej treści rozstrzygnięć zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla inwestycji celu publicznego, która będzie realizowana na działce, dla której te warunki zabudowy są wydawane. Nie można, bowiem lege artis wydać decyzji, której wykonanie nie będzie możliwe lub skutkować będzie narażeniem strony lub osoby trzecie na poniesienie szkody, II. przepisów postępowania - art. 127 K.p.a. w z art. 28 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na którego nałożone zostały w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dotyczących działki, na której realizowane będzie przedsięwzięciem, dla którego taka decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana. Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 35 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Jako że przepisy powyższe nie wskazują stadium zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, niezbędnym jest odwołanie się do reguł ogólnych. I tak stosownie do art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz UE L 175 z 5 lipca 1985 r. z późn. zm.) przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 4 tej dyrektywy w związku z załącznikami I lub II, przed udzieleniem zezwolenia na inwestycję poddać należy ocenie ich oddziaływania na środowisko. Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wydawana jest zatem przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której rozstrzyga się również o warunkach wynikających z potrzeb ochrony środowiska (art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy). Stosownie do art. 11 ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W związku z powyższym należy też zwrócić uwagę na brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który to przepis ma odpowiednie zastosowanie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie, z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak wynika z powyższych rozważań w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane i wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też, co do trasy przebiegu planowanej drogi (wyrok NSA z dnia 01.02.2013 r. sygn. akt. II OSK 2520/12 Lex 1354937). Kwestią istotną w sprawie, zatem jest, czy podmiot, na który w decyzji środowiskowej nałożono obowiązki i który związany jest wytyczonym w tej decyzji obszarem, na którym może zrealizować zamierzoną inwestycję drogowa, ma interes prawny w rozstrzygnięciu postępowania o ustalenia warunków zabudowy obejmującej ten obszar. Artykuł 28 k.p.a. nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Może to zatem być ograniczenie w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Niespornym jest, że dla inwestycji drogowej dostosowanie drogi krajowej nr 6 do parametrów drogi ekspresowej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzje nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Uchwałą nr 10/2011 Rady Ministrów z 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" uzupełnioną na początku sierpnia 2014 r. załącznikami Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015, budowę drogi krajową nr 6 przewidziano do finansowania. Obecnie inwestor w trybie ustawy prawo zamówień publicznych, dokonał wyboru wykonawców tej inwestycji drogowej a jej oddanie do użytku przewidywane jest na rok 2018. Skoro zatem w obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, obejmująca swym zasięgiem działkę, dla której wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy a decyzja ta wiąże inwestora, tj. GDDKiA, co do zakreślonego w niej obszaru jak i rodzaju inwestycji, jak również nakłada na niego obowiązki w tym np. zapewnienia ochrony akustycznej otaczającego terenu poprzez budowę zabezpieczeń akustycznych w postaci ekranów akustycznych i nasadzeń zieleni izolacyjnej, uznać należy, że wydana dla tej działki decyzja o warunkach zabudowy wpływa na obowiązki GDDKiA mające swe źródło w przepisach ustawy dnia 03.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji uznać należy, iż od momentu uprawomocnienia się decyzji środowiskowej zarządca drogi ma interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony, we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości objęte tą decyzją. Brak jest podstaw dla uznania, że GDDKiA przymiot strony przysługiwał będzie dopiero z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę lub tytułu prawnego do działki. Organ pominął fakt, że inwestycje w zakresie budowy dróg publicznych realizowane są obecnie w oparciu o przepisy szczególne ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do zapisów tej ustawy, realizacja takiej inwestycji wymaga umieszczenia jej w planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Już umieszczenie inwestycji w Programie Budowy Dróg Krajowych zezwala zarządcy drogi na podejmowanie czynności czających do rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Oczywistym jest, że na etapie przygotowania inwestycji, nie może być mowy o posiadaniu przez zarządcę drogi będącego inwestorem tytułu prawnego do działek. Tytuł taki uzyskuje on, bowiem z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, albowiem w tej dacie dokonuje się podział działek a te przeznaczone po drogę stają się, z mocy prawa, własnością Skarbu Państwa. Decyzja ta skupia w sobie również szereg innych pozwoleń, w tym również zastępuje pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącego orzekając w niniejszej sprawie organ nie dokonał wykładni przepisów w oparciu, o które realizowane są w chwili obecnej inwestycje drogowe, opierając się wyłącznie na orzecznictwie i wykładni przepisów, których stosowanie przy inwestycjach drogowych, na czas obowiązywania ustawy 10.04.2003 r. zostało "zawieszone". Celem tej specustawy drogowej jest, w świetle uzasadnienia jej projektu, zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Uznano to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Stosowanie tej ustawy powoduje niedogodności oraz doprowadza do stanu niezgodnego z konstytucyjnymi standardami ochrony praw obywatelskich, ale powyższe nie może prowadzić do jej niestosowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem złożonym od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie oparte na wskazanej wyżej podstawie prawnej stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania przed organ wyższego stopnia stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być w szczególności cofnięcie odwołania, złożenie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołanie. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że strona skarżąca nie ma w sprawie przymiotu strony. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie włada działką nr [...] , ani gruntami położonymi w sąsiedztwie tej działki, obręb S. , gm. B., nie posiada też jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Powyższe dowodzi, że strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, ani działek sąsiadujących. Z faktu, że na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wypływają dla strony skarżącej jakiekolwiek uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczególną cechą interesu prawnego jest realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia stanowi ten etap postępowania, który prowadzić może do uzyskania decyzji ostatecznie pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, czy to w ramach normalnych trybów prawa budowlanego, czy też "specustawy drogowej" (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Warunki określone w decyzji środowiskowej determinują treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym niemniej samo uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania po pierwsze, nie przesądza czy dana inwestycja zostanie w ogóle zrealizowana. Po drugie, jej treść może skłonić inwestora do zmiany zakresu przedsięwzięcia i zweryfikowania pierwotnych założeń, jeżeli dojdzie on do przekonania, że z jakiś względów spełnienie warunków określonych w decyzji środowiskowej nie będzie opłacalne z jego punktu widzenia. Przede wszystkim jednak nie tworzy po stronie podmiotu, który uzyskał taką decyzję, podstawy prawnej gwarantującej zrealizowanie jego planów inwestycyjnych i nie determinuje warunków zabudowy dla tego terenu innym potencjalnym inwestorom. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi żadnych praw do terenu i gwarancji uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę. O wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy, nie mając żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. To, że ewentualnie przyszła decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej będzie nakładała na inwestora również pewne obowiązki wynikające z decyzji środowiskowej, nie oznacza, że strona skarżącą posiada w tym momencie realny interes prawny, który znajdowałby oparcie w jakichkolwiek przepisach prawa. Interes prawny do bycia stroną postępowania musi być bowiem, jak wskazano wyżej konkretny, realny. Zatem, skoro stronie skarżącej w chwili obecnej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] , ani do nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, to stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo uznało, iż strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym w kwestionowaniu decyzji ustalającej te warunki i umorzyło postępowanie odwoławcze. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.