II SA/Sz 1212/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. C. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] , decyzją z dnia [...] i na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) art. 42 ust. 8 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku G.C. o umorzenie należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej orzekł o odmowie umorzenia należności w kwocie [...] zł z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Starosta podał, iż na podstawie umowy zawartej w dniu [...] r. G.C. otrzymała środki z Europejskiego Funduszu Społecznego w kwocie [...] zł na podjęcie działalności gospodarczej. W związku z nie złożeniem rozliczenia wydatkowania dotacji w terminie określonym w umowie, skarżąca została wezwana w dniu [...] r. przez Urząd do złożenia w terminie 7 dni, wyjaśnień dotyczących realizacji umowy, z pouczeniem, że nie wykonanie ww. obowiązku będzie skutkowało zwrotem dotacji. Dokumenty rozliczeniowe G.C. złożyła w dniu [...] r. Mając na uwadze naruszenie warunków umowy w dniu [...] r. G.C. została wezwana do zwrotu całej kwoty przyznanej dotacji wraz z należnymi odsetkami. W dniu [...] r. do Urzędu wpłynęło pismo skarżącej z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy i pozytywne jej załatwienie. W dniu [...] r. G.C. wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z wnioskiem o umorzenie należności. W odpowiedzi Urząd wskazał, że wydanie decyzji o umorzeniu należności wymaga opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia oraz zbadania sytuacji materialnej skarżącej. Na podstawie złożonych dokumentów, ustalono, że G.C. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług gastronomicznych. Nie posiada mieszkania, samochodu ani innych składników majątkowych. Zamieszkuje z [...] – letnim synem utrzymującym się z prac dorywczych, z których osiąga On dochód ok. [...] zł miesięcznie. Średni miesięczny dochód G.C. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej wynosi [...] zł, natomiast średnie miesięczne koszty ponoszone z tytułu czynszu, opłat za media, dojazdy i prowadzenia działalności gospodarczej wynoszą [...] zł. Starosta zacytował brzmienie przesłanek wynikających z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po czym wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wymienione przesłanki mogące kwalifikować sprawę do umorzenia nie zachodzą, ponieważ zabezpieczeniem zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej jest m.in. przejęcie na siebie odpowiedzialności przez poręczycieli. W związku z czym PUP w [...] ma prawo egzekwować zadłużenie także od nich, co nie powoduje uszczuplenia majątku dłużnika głównego. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem G.C. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że podjęta decyzja jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. W jej ocenie została niesłusznie wezwana przez Urząd Pracy do zwrotu otrzymanej dotacji, ponieważ żaden z punktów § 5 umowy Nr [...] jej nie dotyczy. Natomiast zwłoka w złożeniu rozliczenia z otrzymanych środków, spowodowana była przepracowaniem. Wojewoda [...] w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania przedstawiony przez Starostę. Dodatkowo podał, że Powiatowy Urząd Pracy dniu [...] r. wystosował do skarżącej ostateczne wezwanie do zapłaty kwoty [...] zł (w tym odsetki [...] zł). Nadto Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...] negatywnie zaopiniowała wniosek o umorzenie ww. należności. Konkludując, ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione a w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto zgodnie z § 6 zawartej umowy z dnia [...] r. zabezpieczeniem zwrotu przez bezrobotnego środków otrzymanych na podjęcie działalności gospodarczej jest poręczenie dwóch osób wskazanych przez G.C.. Na zakończenie organ podał, że nie odniósł się do zarzutów w sprawie obowiązku zwrotu przez skarżąca dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej, ponieważ sprawa ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zasadność żądania zwrotu przez PUP w [...] zwrotu dotacji winna być badana w procedurze cywilnej. Nadto złożenie wniosku o umorzenie należności jest jednoznaczne ze zgodą strony na zwrot otrzymanej dotacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca podniosła, iż żaden z punktów § 5 zawartej w dniu [...] r. umowy w przedmiocie przyznania dotacji, określający przypadki zwrotu przyznanych środków jej nie dotyczy. Podniosła, iż wezwania przez organ były wysyłane na jej stary adres. Wymagane dokumenty złożyła osobiście w urzędzie w dniu [...]r. jednakże te gdzieś zaginęły. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw do żądania zwrotu od niej pożyczki. Cała sprawa zmusiła ja do zlikwidowania prowadzonej działalności gospodarczej, zaś zrzucanie odpowiedzialności na poręczycieli spowoduje w jej ocenie skrzywdzenie kolejnych osób. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje rozstrzygnięcie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W odniesieniu do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem tj. z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, jednoznacznie wynika, że G.C. nie zgadza się z żądaniem zwrotu dotacji, uważając, że nie wystąpiły okoliczności faktyczne uzasadniające takie żądanie, a drugiej strony uważa, że jej aktualna sytuacja życiowa i materialna przemawiają za umorzeniem przez właściwy należności z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi. W tym miejscu należy wyjaśnić, że udzielenie omawianej dotacji aczkolwiek jest czynnością administracji publicznej, to jednak w tym przypadku jest to czynność cywilno-prawna zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Materialnoprawną podstawę przyznania bezrobotnemu dotacji z Funduszu Pracy (czy też z Europejskiego Funduszu Społecznego) stanowi art. 46 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym dotacja na rzecz bezrobotnego na podjęcie działalności gospodarczej udzielana jest na podstawie umowy pomiędzy starostą jako udzielającym dotacji a bezrobotnym jako beneficjentem tej formy aktywizacji zawodowej. Zawarcie umowy jest cywilnoprawną, dwustronną czynnością prawną, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym (przez wydanie decyzji jako jednostronnego, indywidualnego, władczego aktu organu administracji publicznej), lecz właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny (§ 9 umowy). Jakkolwiek dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje w drodze postępowania cywilnego, w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzono możliwość zastosowania przez organ ulg w spłacie należności. Skarga oceniana pod kątem zgodności z prawem decyzji wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 76 ust. 7 ww. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek : 1/ w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundacje lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2/dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3/ osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4/ zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że Starosta wobec osoby, która otrzymała z Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej może stosować instrumenty prawne przewidziane w art. 76 ust.7 ww. ustawy, o ile istnieje dla niej obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń. Obowiązek ten powstaje wówczas, jeżeli osoba prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Powyższa regulacja oznacza, że organ może badać określone enumeratywnie w pkt 1 – 4 ust. 7 art. 76 ustawy istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia świadczenia jedynie wówczas, gdy strona nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanego jej świadczenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca w toku postępowania cały czas nie zgadzała się z twierdzeniami organu, że nie dotrzymała warunków umowy. Organ natomiast nie rozważył, czy istnieje obowiązek zwrotu dotacji. W jego ocenie G.C. występując z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej uznała roszczenie. Tymczasem zarówno w odwołaniu jak i we wniosku o umorzenie należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, skarżąca kwestionowała zasadność zwrotu dotacji, twierdząc, że wywiązała się z warunków umowy, gdyż złożyła wymagane rozliczenie. W rozpoznawanej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że w sytuacji gdy istnieje spór co do obowiązku zwrotu, brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o umorzenie , ponieważ przewidziane w art. 76 ust. 7 ustawy instrumenty prawne mogą być stosowane, gdy dla strony istnieje obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń, którego strona nie kwestionuje. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wyjaśni jaka jest rzeczywista wola skarżącej tzn. czy uznaje roszczenie organu o zwrot pożyczki i wnosi o jej umorzenie, czy też obowiązek zwrotu kwestionuje. Organ nie zastosował reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym w szczególności art. 61 kpa i art. 9 kpa. Na tle art. 61 kpa ugruntowany jest pogląd orzecznictwa, iż żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Jeżeli charakter pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ zobowiązany jest do należytego wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem nie zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie stanowiska wyrażonego piśmie z [...]r. i we wcześniejszych pismach z [...] r. W tym stanie rzeczy zaskarżone decyzje w ocenie Sądu są przedwczesne. Dodatkowo należy wskazać, że dopiero uzyskanie przez organ tytułu wykonawczego uprawnia do ściągnięcia należności i świadczy o obowiązku jej zwrotu. Do wydanie tytułu wykonawczego właściwy jest sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie podjęto w punkcie II stosownie do art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono w punkcie II na podstawie art. 200 p.p.s.a.