II SA/Sz 1212/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P., B. P., M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] , wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), Wójt Gminy odmówił wnioskodawcom: J. P., B. P. i M. N. wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] (Uchwała Nr IX/53/2007 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 31 maja 2007 r.; ogłoszona Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 81, poz. 1309 z dnia 10.07.2007 r.) zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-wczasowego na cele mieszkalne na działce nr[...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wskazał, iż działka nr [...] leży na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] przeznaczonych zgodnie z zapisami planu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z przeznaczeniem uzupełniającym pod usługi wielofunkcyjne: turystykę, handel i gastronomię. Zgodnie z zasadami zagospodarowania dla tego terenu działkę zabudować można od strony ul. [...] budynkiem mieszkalnym wolnostojącym, garaż wbudowany, wolnostojący lub połączony z budynkiem gospodarczym, w tylnej części działki dopuszcza się dom wypoczynkowy lub zabudowę gospodarczo-garażową. Działka nr [...] zabudowana jest w tylnej części działki budynkiem wypoczynkowym. Tym samym - zdaniem organu - brak jest podstaw formalnych i prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści. Na powyższe postanowienie wnioskodawcy złożyli zażalenie, w którym zakwestionowali zastosowaną przez Wójta Gminy interpretację ustaleń planu miejscowego. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany na cele mieszkaniowe, a jedynie w miesiącach letnich, tj. w lipcu i sierpniu prowadzona jest tam działalność usługowa, polegająca na wynajmie pokoi. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku uzasadniona jest sytuacją mieszkaniową rodziny i innymi względami rodzinnymi. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz 219 K.p.a. utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w myśl art. 217 § 1 i 2 Kpa oraz art. 218 Kpa organ administracji jest zobowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu lub jeżeli osoba ubiega się o to zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to winno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego, wymagającego potwierdzenia w drodze zaświadczenia. Niniejsza sprawa dotyczy wydania zaświadczenia wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane, a jego treść winna dotyczyć zgodności planowanej przez strony zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-wczasowego na budynek o funkcji mieszkaniowej. Skład orzekający SKO zbadał wnikliwie materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy, w tym w szczególności znajdujący się w aktach sprawy, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], uchwalonego przez Radę Gminy Kołobrzeg uchwałą Nr IX/53/2007 z dnia 31 maja 2007 r. Po wnikliwej analizie wypisu i wyrysu z miejscowego planu Kolegium stwierdziło, iż - tak jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu - obszar, w którym przedmiotowa działka jest położona, określony jest symbolem [...] dla którego obowiązują następujące ustalenia: pkt 1 przeznaczenie terenu: a) podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; b) przeznaczenie uzupełniające: usługi wielofunkcyjne- turystyki, handlu i gastronomii; pkt 2 zasady zagospodarowania terenu: a) zabudowa wolnostojąca, garaż wbudowany, wolnostojący lub połączony z budynkiem gospodarczym; w tylnej części działki dopuszcza się dom wypoczynkowy lub zabudowę gospodarczo garażową; pkt 3 parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu: a) dla budynków mieszkalnych od ulicy linię zabudowy wyznacza ściana części wielokondygnacyjnej budynku. Działka nr [...], w tylnej jej części zabudowana jest budynkiem usługowo-wczasowym, posadowionym na granicy z działką nr [...], a zatem funkcja przedmiotowego budynku objętego zmianą, w tej lokalizacji na działce nr [...], jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego dla [...]. Zmiana sposobu jego użytkowania na funkcję mieszkalną, jest sprzeczna z ustaleniami tego planu, gdyż budynki o funkcji mieszkaniowej winny być lokalizowane od ulicy, w tym wypadku od ulicy [...]. Zatem należało uznać za zasadną informację podaną w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, o sprzeczności przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku z usługowo-wczasowego na mieszkalny, z ustaleniami miejscowego planu. Skoro organ może potwierdzić w drodze zaświadczenia tylko te fakty lub dane, które znajdują się w posiadaniu organu, a żądana treść zaświadczenia zawiera dane, których organ nie może potwierdzić, Kolegium stwierdziło, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia wynika z obowiązujących przepisów prawa, mających zastosowanie w tej sprawie, tj. z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem współwłaściciele przedmiotowego budynku; J. P., B. P. oraz M. N. zaskarżyli je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie § 6 pkt 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego nr 81 z 2007 r. poz. 1309), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż działka nr [...] leży na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] obowiązują następujące ustalenia: 1. Przeznaczenie podstawowe-tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, 2. Przeznaczenie uzupełniające - usługi wielofunkcyjne: turystyki, handlu i gastronomii. Zgodnie z § 6 pkt 21 planu uchwalonego uchwałą Nr IX/53/2007 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 31 maja 2007r., przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć pozostałe zagospodarowanie terenu, poza przeznaczeniem podstawowym, określone dla wyznaczonego terenu i jego zabudowy, niezbędnie dla właściwego zagospodarowania i działania przeznaczenia podstawowego. Natomiast zgodnie z § 7 pkt 10 planu, zabudowa wynikająca z przeznaczenia uzupełniającego może być realizowana nie wcześniej, aniżeli zabudowa wynikająca z przeznaczenia podstawowego. W § 6 pkt 20 planu określono, że przeznaczenie podstawowe oznacza takie przeznaczenie, które uznaje się za dominujące na danym terenie, przeznaczenie uzupełniające oznacza takie rodzaje przeznaczenia, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe na danym terenie, a nie są z nim sprzeczne. Na przedmiotowej działce znajduje się tylko jeden budynek. Budynek jest użytkowany przez skarżących na cele mieszkaniowe, natomiast w miesiącach letnich (lipiec, sierpień) prowadzona jest w nim działalność usługowa polegająca na wynajmowaniu pokoi letnikom. W związku z tym, iż rodzina skarżących mieszka w tym budynku, konieczne jest uregulowanie sytuacji mieszkaniowej w sposób zgodny z prawem i faktycznym użytkowaniem, dlatego wystąpili z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku zgodnie z jego faktycznym wykorzystywaniem na cele mieszkaniowe, który to cel jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dominującą funkcją terenu. Organ wydając postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku, doprowadził do powstania paradoksu, prowadzącego do wewnętrznej sprzeczności planu miejscowego, a polegającego na tym, iż mimo przeznaczenia podstawowego terenu pod zabudowę mieszkaniową, dopuszcza przeznaczenie działki na cele usługowo-wypoczynkowe, ale na mieszkaniowe już nie. Skoro według § 6 pkt 20 planu dominującą funkcją terenu na którym znajduje się działka nr [...] jest zabudowa mieszkaniowa, dopuszczalne jest uznanie, że zmiana sposobu użytkowania budynku stojącego na tej działce, faktycznie wykorzystywanego na cele mieszkaniowe, a w sezonie również pod działalność usługową, nie jest sprzeczna z planem. To prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie, naruszył przez błędną wykładnię prawo materialne, mianowicie § 6 pkt 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiałe jest dla skarżących uznanie, iż zmiana sposobu użytkowania na funkcję dominującą na określonym terenie jest z planem miejscowym niezgodna, zaś dalsze wykorzystywanie budynku w dotychczasowy sposób z tym planem nie koliduje. Ograniczenia, których doświadczają, godzą w prawo własności oraz zasadę proporcjonalności. Z uwagi na to, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, przy wykładni ustaleń planu miejscowego w pełni ma zastosowanie zasada proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Należy zatem sprawdzić, jakie szczególne wartości przemawiają za tym, aby właściciele budynku znajdującego się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, nie mogli zmienić jego dotychczasowej funkcji na funkcję mieszkaniową. Skoro zmiana sposobu użytkowania ma pójść w kierunku funkcji dominującej, to prawa innych osób nie będą naruszone. Można nawet stwierdzić, że będą lepiej chronione niż dotychczas. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że wykorzystywanie nieruchomości położonej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową na działalność usługową może rodzić więcej konfliktów, niż wykorzystywanie jej zgodnie z obecnym przeznaczeniem, czyli na cele mieszkaniowe. Przy tym sposobie wykładni unika się też paradoksu doprowadzającego do wewnętrznej sprzeczności planu miejscowego, polegającej na tym, że mimo przeznaczenia terenu na cele mieszkaniowe, możliwe jest jego wykorzystanie na cele usługowe-wypoczynkowe, ale na cele mieszkaniowe nie jest możliwe. Ponieważ skarżący nie posiadają środków na wybudowanie nowego budynku, bliżej usytuowanego od ulicy [...] niż ten, który jest posadowiony od blisko czterdziestu lat, nie widzą żadnych merytorycznych i prawnych przeciwwskazań do tego, aby zmienić aktualne przeznaczenie posadowionego budynku zgodnie z ich potrzebami i ustaleniami planu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012r. poz. 270 ze zm.- - dalej: P.p.s.a., sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie taki akt, który narusza przepis prawa materialnego lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Dokonana według wskazanego kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wskazuje na zasadność skargi. Zgodnie z art. 217 § 1 Kpa organ administracji państwowej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. § 2 tego przepisu określa przypadki, w których organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, wskazując m.in. przypadek, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem prawa jest pkt 4 art. 71 ust. 2 ustawy z 7 lipa 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu takim organ powinien stwierdzić jedynie, czy plan dopuszcza na obecnym obszarze funkcję obiektu budowlanego przewidzianą we wniosku o zmianie sposobu zagospodarowania. W takim przypadku nie są istotne szczegółowe regulacje planu dotyczące sposobu zagospodarowania działki, które odnoszą się do przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie zaś do zmiany sposobu użytkowania istniejącego już na danej działce obiektu budowlanego. Z przedmiotowego planu, a szczególności z zapisu zawartego w § 3 pkt 20 wynika, iż funkcją dominującą na terenie obejmującym działkę nr [...] jest funkcja mieszkaniowa. Brak jest zatem podstaw do odmowy wydania żądanego przez skarżących zaświadczenia. Odmowa taka byłaby uzasadniona jedynie w przypadku, gdyby plan miejscowy planowanego przez skarżących sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie przewidywał. W tym stanie rzeczy skargą należało uwzględnić, co z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego w I instancji.