II SA/Sz 1212/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących K. K. i L. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. L. i K. K. zwrócili się do Burmistrza Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym zbiornika na gaz płynny i instalacji zewnętrznej na terenie działek nr [...] oraz [...] położonych w obrębie C., gmina Z.. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Burmistrz Z. decyzją z dnia [...]. ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie to było przedmiotem postępowania odwoławczego, w wyniku którego Kolegium decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na terenie działki będącej przedmiotem inwestycji położony jest budynek mieszkalny, w którym znajduje się 5 lokali, w tym 4 lokale mieszkalne i 1 lokal o funkcji niemieszkalnej, co stanowi o uznaniu go za budynek mieszkalny wielorodzinny. Zdaniem Burmistrza, wnioskowana zmiana nie wprowadza nowej funkcji na analizowanym terenie, lecz stanowić będzie jego kontynuację. Dodatkowo organ wskazał, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...], która stanowi współwłasność wnioskodawców. Z kolei na terenie działki nr [...] planowana jest realizacja jedynie niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym zbiornika na gaz płynny i instalacji gazowej, które stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nie jest wymagane, aby teren tej działki miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i A. L., będący wraz z wnioskodawcami współwłaścicielami działki nr [...], zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Nie zgadzając się z będącą podstawą decyzji analizą odwołujący się podnieśli, że jak wynika z jej treści teren działki zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, gdy tymczasem w ewidencji gruntów i budynków na działce tej ujawnione są dwa budynki: istnienie drugiego budynku oraz jego funkcję pominięto, ponadto w analizie ograniczono się do stwierdzania, że teren działki nr [...] stanowi wspólność osób fizycznych, pomijając całkowicie fakt podziału działki na części przeznaczone do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli. P. A. i A. L. zarzucili, że: - organ powołał się na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., mimo że nie jest on aktem prawa miejscowego; - pozostawiono bez zmian ustalenie dotyczące minimalnej ilość miejsc parkingowych, w sytuacji gdy zwiększa się ilość mieszkań, - organ błędnie przyjął, że teren działki nr [...], na której planowana jest lokalizacja zbiornika na gaz płynny nie musiał posiadać dostępu do drogi publicznej; - decyzja wydana została w oparciu o wadliwie wykonaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, w sytuacji gdy na małej powierzchni powstanie budynek wielomieszkaniowy, zaś charakter planowanej inwestycji powinien zostać oceniony przez pryzmat istniejącej w tym obszarze zabudowy jednorodzinnej; - opracowany projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku rozpoznania złożonego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 do art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017. poz.1073), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wnioskodawcy pismem z dnia 1 marca 2017 r. uzupełnili swój wniosek z dnia 26 kwietnia 2016 r. określając poszczególne parametry obiektu danymi liczbowymi. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał, że: 1) organ I instancji rozstrzygnął wniosek, mimo braku spełnienia ustawowych wymogów, wynikających z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) w treści analizy nie wskazano, która działka stanowi odniesienie w zakresie funkcji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) i gabarytów dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jakie są dane liczbowe parametrów obiektów, w tym budynków mieszkalnych, istniejących na wszystkich działkach położonych w granicach wyznaczonego obszaru tzw. dobrego sąsiedztwa; 3) analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, o której mowa w art. 53 ust.3 pkt 2 w związku z art. 64 ust.1 ww. ustawy nie określa obecnego stanu faktycznego i prawnego działki objętej wnioskiem. Ponadto za niedopuszczalne Kolegium uznało przywoływanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., dla ustalenia stanu faktycznego (istniejącej funkcji, parametrów i wskaźników) terenu działki, której dotyczy wniosek oraz określenie poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy zarówno w decyzji jak i w jej projekcie jako "bez zmian" czyli z pominięciem skonkretyzowanych danych liczbowych poszczególnych parametrów, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, mimo że wnioskodawcy pismem z dnia 1 marca 2017 r. podali skonkretyzowane dane liczbowe parametrów i wskaźników zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie wskazano rodzaj inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast analizując działki położone w granicach wyznaczonego obszaru organ I instancji nie wskazał takiej funkcji na żadnej z analizowanych działek. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem odwołujących, że w sytuacji istnienia zabudowy mieszkaniowej, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz.1589) ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się m.in. jako wymaganą liczbę miejsc parkingowych, w odniesieniu do ilości mieszkań, którego to obowiązku organ w decyzji nie dopełnił. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko odwołujących się we wszystkich kwestiach w nim poruszonych. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów obu rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 oraz art. 67 ust.3 ww. ustawy, w stopniu mającym wpływ na istotę rozstrzygnięcia co powoduje jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją K. K. oraz L. K. złożyli na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 oraz art. 67 ust. 3 powołanej ustawy poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza Z. narusza te przepisy; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i błędne ustalenie, jakoby organ I instancji w analizie urbanistyczno-architektonicznej nie wskazał wystarczających danych do wydania decyzji o warunkach zabudowy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia ustalenie sposobu rozumowania organu, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej uchylenia decyzji organu I instancji, co uniemożliwia wnioskodawcom i organowi I instancji zrozumienie zastrzeżeń organu II instancji do decyzji o warunkach zabudowy oraz ewentualne dostosowanie się do wymogów prawnych; takie sformułowanie decyzji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa i prawa z art. 8 ust.1 k.p.a., zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.); - art. 130 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W uzasadnieniu skarżący zarzucili Kolegium pominięcie faktu, że zamierzona inwestycja nie polega na wzniesieniu nowego obiektu, a jedynie na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku już istniejącego, bez zmiany jego gabarytów. W tej sytuacji, organ I instancji słusznie pominął cechy zabudowy na obszarze sąsiednim, bowiem planowana inwestycja nie wpłynie w tym zakresie na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż odnosi się do zastanego obiektu o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem skarżących, pojęcie "działka sąsiednia" nie musi oznaczać innej działki niż ta, na której planowana jest inwestycja, a funkcja przewidziana dla inwestycji nie musi być identyczna z funkcją działki sąsiedniej. Wobec tego nie można stwierdzić naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., w sytuacji gdy organ I instancji wyjaśnił okoliczności sprawy, a w rezultacie mógł podjąć decyzję. Ponadto powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji gdy inwestycja dotyczy zabudowy już istniejącej, skarżący za bezprzedmiotowe uznali wymagania Kolegium polegające na wskazaniu gabarytów wszystkich budynków położonych na sąsiednich działkach. Odnosząc się do stanowiska Kolegium polegającego na zakwestionowaniu braku danych liczbowych poszczególnych parametrów wnioskowanej inwestycji skarżący przytaczając pogląd wyrażony w doktrynie podnieśli, że wymagania te nie znajdują zastosowania w przypadku gdy nie dochodzi do powstania nowej zabudowy. Podobnie za pozbawione podstaw prawnych przyjęli wymaganie dotyczące określenia minimalnej ilości miejsc parkingowych. Jako niejasne i dowolne uznali zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakoniczne sformułowanie organu II instancji, który odnosząc się do zarzutów odwołania w pełni podzielił stanowisko odwołujących się we wszystkich kwestiach w nim poruszonych. Zdaniem skarżących, powyższe stanowi przejaw skrajnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie za niezrozumiały przyjęli skierowany wobec decyzji organu I instancji zarzut dotyczący naruszenia art. 9 oraz art. 11 k.p.a. Odnośnie braku wyjaśnienia w analizie istnienia na działce nr [...] drugiego budynku, powołując się na załącznik graficzny do ww. dokumentu wyjaśnili, że stanowi on garaż, który nie ma wpływu na funkcję nieruchomości. Ponadto za bezpodstawne uznali twierdzenia jakoby działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej, bowiem do niej przylega. Z kolei działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która stanowi współwłasność inwestorów. W podsumowaniu L. i K. K. podnieśli, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczając dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei mnożenie nieokreślonych wymagań odnośnie treści dokumentów, bez wskazania ich znaczenia dla sprawy, jest zdaniem skarżących niedopuszczalne i szkodliwe społecznie. Za przedwczesne uznali zastrzeżenia co do projektu budowlanego, które będą kontrolowane dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 22 marca 2018 r. w sprawie II SA/Sz 1212/17 Sąd postanowił stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowód ze złożonych przez pełnomocnika skarżących dokumentów: odpisu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] r. wydanej na wniosek A. i A. L. oraz postanowienia z dnia [...] r. w sprawie sprostowania tej decyzji na okoliczność usytuowania na działce nr [...] zabudowy wielorodzinnej. Ponadto na rozprawie, uczestniczka postępowania - A. L. wnosząc o oddalenie skargi podała, że skarżący zamierzają rozbudować budynek o taras i balkon, co powiększy powierzchnię zabudowy. Jej zdaniem, złożony wniosek dowodowy nie ma nic wspólnego z przebudową jaką zamierzają wykonać skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesioną przez L. i K. K. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. uchylającą decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd w niniejszym składzie zobligowany był potraktować i rozpoznać jako "sprzeciw od decyzji" w rozumieniu art. 64a ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a". Przystępując zatem do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego sprzeciwu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Norma ta znajduje swoje dopełnienie w art. 151a § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w takim wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.). Z systematyki przepisów art. 138 k.p.a. da się wyprowadzić zasadę, że organ odwoławczy powtórnie rozpoznający sprawę winien zmierzać do jej merytorycznego (verba legis: "co do istoty") rozstrzygnięcia (zob. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). W konsekwencji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – jako stanowiące wyjątek od tak rozumianej zasady, który musi być wykładany ściśle – nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od ww. zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Kierując się tymi uwarunkowaniami, w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1386/15 – dostępny, tak jak pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroku, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Burmistrz Z. ustalił skarżącym warunki zabudowy dotyczące przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne w zabudowie wielorodzinnej oraz budowy niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym zbiornika na gaz płynny na terenie działki nr ewid. [...] i instalacji zewnętrznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję kasacyjną stwierdziło, że: 1/ organ rozstrzygnął wniosek nie spełniający ustawowych wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Nie wskazał jednak, jakich wymogów wniosek skarżących nie spełnia i w jakim zakresie organ I instancji ma przeprowadzić postępowanie w tym zakresie. 2/ organ w treści analizy nie wskazał, która działka położona w wyznaczonym obszarze analizowanym stanowi odniesienie w zakresie funkcji – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gabarytów dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wskazał danych liczbowych odnoszących się do budynków mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym. W istocie, przepisy art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem", wskazują, że w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Chodzi bowiem o to, by nową zabudowę dostosować zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Zarówno więc z tego przepisu jak i z przepisów rozporządzenia wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. Dlatego zarówno w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 sygn. akt II OSK 2183/10, WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 530/07) jak i w doktrynie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. IV, C.H. Beck 2008, s. 498) jest przyjmowane, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy. Skład orzekający w tej sprawie zaprezentowane poglądy w całości podziela, zauważyć bowiem należy, że przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. 3/ analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie określa obecnego stanu faktycznego i prawnego działki objętej wnioskiem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ rozważył stan faktyczny i prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek skarżących. Skarżący są współwłaścicielami działki [...], na której znajduje się budynek, który zamierzają przebudować oraz zmienić sposób użytkowania, natomiast działka nr [...] stanowi ich własność. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty dotyczące podzielenia działki pomiędzy ich współwłaścicielami do użytkowania "quoad usum" i okoliczność ta nie zmienia zasad wykonywania prawa dysponowania nieruchomością przez współwłaścicieli, którymi są skarżący i uczestnicy postępowania, chociażby poprzez obowiązek uzyskania zgody na dokonywanie inwestycji. Kolegium z tego powodu nie musiało uchylać decyzji organu I instancji, albowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności miało obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wystarczający – zdaniem Sądu – do jej przeprowadzenia. 4/ niedopuszczalne jest powoływanie się na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla ustalenia stanu faktycznego (istniejącej funkcji, parametrów i wskaźników) terenu działki objętej wnioskiem. W ocenie Sądu powoływanie się w decyzji o warunkach zabudowy na ustalenia Studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest właściwe. Zauważyć jednak należy, że zakres decyzji, w którym organ odwołał się do ustaleń Studium pozostaje bez wpływu na jej legalność. 5/ niedopuszczalne jest określenie poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy jako bez zmian czyli bez określenia skonkretyzowanych danych liczbowych poszczególnych parametrów i wskaźników inwestycji będącej przedmiotem wniosku. Zdaniem Sądu, określenie poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy ma istotne znaczenie w przypadku gdy inwestycja dotyczy zabudowy nowej. Jeżeli przedmiotem inwestycji jest przebudowa budynku i zmiana sposobu użytkowania, w której nie dochodzi do zmian w wysokości górnej kalenicy, układzie dachu, kącie jego nachylenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy jej szerokości, to określenie tych wskaźników jako nie ulegających zmianie nie jest nieprawidłowe. Kolegium podało, że skarżący uzupełnili na żądanie organu parametry budynku, w którym zamierzają przeprowadzić przebudowę, jednakże organ odwoławczy poza stwierdzeniem tego faktu do tych danych się nie odniósł. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie da się nie zauważyć, że Kolegium przeceniając w niniejszej sprawie zasadę dwuinstancyjności zdaje się nie dostrzegać obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) będącej równoważną, a z punktu widzenia inwestora może i istotniejszą. Przypomnieć również należy, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest dążenie do merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś decyzja kasacyjna może być wydana w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. i organ nie może uzupełnić dowodów i materiałów na podstawie art. 136 k.p.a. w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy. Podsumowując Sąd stwierdza, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem nie wykazał, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Argumenty przytoczone przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazują na możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1, art. 64d § 1 i art. 64e i art. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę co do meritum, zgodnie z powyższymi zaleceniami Sądu, uwzględniając przy tym nowe brzmienie przepisów art. 138 i art. 136 § 1-4 k.p.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumę poniesionych kosztów sądowych, wynagrodzenia pełnomocnika i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.