II SA/Sz 1212/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2018 r. E. i A. S. (dalej jako skarżący) wnieśli o przyznanie im środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym, w którym prowadzą rodzinny dom dziecka, w kwocie [...]zł. Do wniosku dołączyli rachunki obejmujące wydatki związane z energią elektryczną i cieplną, odbiorem nieczystości stałych i płynnych, abonamentem telewizyjnym, usługami telefonicznymi oraz Internetem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 84 pkt 1, art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998 – dalej jako ustawa), przyznano skarżącym, jako osobom prowadzącym rodzinny dom dziecka, środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym w wysokości [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w S., Wydział Rodzinny i Nieletnich w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez skarżących, zostało umieszczonych 4 małoletnich, a nadto przebywa w nim jedna osoba pełnoletnia. Wg przedłożonych przez skarżących dokumentów łączna kwota kosztów poniesionych w okresie od 1 maja 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. na utrzymanie lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym wyniosła [...] zł w tym: opłata za energię elektryczną - [...] zł, odbiór nieczystości stałych i płynnych - [...] zł, usługi telekomunikacyjne z firmy [...] (Internet, telefon stacjonarny i komórkowy, pakiet TV) - [...] zł oraz dwa abonamenty telefonii komórkowej w sieci [...] - łącznie [...] zł. Powołując się na § 16 ust. 2 pkt 10 umowy łączącej skarżących z Prezydentem Miasta S. organ rozliczył w ramach usług telekomunikacyjnych: opłatę za pakiet TV, dostęp do Internetu oraz jeden abonament telefoniczny z sieci [...]([...] zł), natomiast nie uwzględnił: abonamentu telefonii komórkowej [...], abonamentu telefonu stacjonarnego z [...] oraz kolejnego abonamentu telefonii komórkowej [...]. W tych okolicznościach uznał, że łączna kwota ustalonych kosztów wyniosła [...] zł, co po podzieleniu jej przez liczbę osób zamieszkujących w lokalu i pomnożeniu przez liczbę dzieci umieszczonych w rodzinnym domu dziecka wraz z osobami tworzącymi rodzinny dom dziecka, stanowi kwotę [...]zł, podlegającą sfinansowaniu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o częściowe jej uchylenie i zmianę poprzez przyznanie pełnych kosztów poniesionych w związku z prowadzeniem rodzinnego domu dziecka, według przedłożonych rachunków. Zdaniem skarżących, § 16 ust. 2 pkt 10 umowy, na który powołał się organ, jest nieważny z uwagi na jego sprzeczność z przepisem art. 84 pkt 1 ustawy. W ich ocenie, ilekroć ustawodawca uznaje za zasadne ograniczenie jakiś wydatków to wyraźnie wskazuje ich limit, tak jak w art. 84 ust. 2 i 3 ustawy. Ponadto podkreślili, że brak nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności narusza ważny interes strony, a w szczególności umieszczonych w pieczy zastępczej dzieci. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 84 ustawy określa co jest przedmiotem finansowania, jednakże wysokość środków przekazywanych rodzinnemu domowi dziecka powinna wynikać, na zasadzie przepisu art. 62 ust. 2, z umowy zawartej z właściwym organem. W art. 62 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że umowa zawierana z prowadzącym rodzinny dom dziecka określa m.in. sposób i zakres finansowania rodzinnego domu dziecka, ze wskazaniem środków przeznaczonych na poszczególne cele. Według Kolegium to właśnie ten zapis wskazuje na możliwość określenia maksymalnej wysokości środków przekazywanych prowadzącemu rodzinny dom dziecka, umowa bowiem jest zawierana na zasadach wynikających z Kodeksu cywilnego, a zatem w zakresie określonym ustawą, jest poddana swobodzie umów. W umowie z dnia [...] r. w § 16 ust. 2 pkt 10 zgodnie strony ustaliły, że środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego przyznaje się w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez osoby prowadzące rodzinny dom dziecka m.in. na usługi telekomunikacyjne, obejmujące jeden telefon i jeden dostęp do Internetu, jeden pakiet sygnału TV - w wysokości do [...] zł miesięcznie. W umowie określono zatem maksymalną wysokość kosztów ponoszonych przez skarżonych jedynie z tytułu usług telekomunikacyjnych, umożliwiając tym samym prowadzącemu rodzinny dom dziecka korzystanie z tych usług, ograniczając jednak wysokość ponoszonych z tego tytułu opłat. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, nie ma podstaw do uznania, że umowa zawęża zakres przedmiotowy finansowania, zwłaszcza, że przewidziano w niej wszystkie elementy ustawowe z art. 84 ustawy. W ustosunkowaniu się do podnoszonej w odwołaniu kwestii stwierdzenia nieważności umowy, podkreślono, że organy administracji publicznej nie są władne podejmować takich decyzji, gdyż sfera ta jako dotycząca stosunków cywilnoprawnych, może być przedmiotem sporów cywilnych prowadzonych przed sądami powszechnymi. Co za tym idzie, organy administracji publicznej są związane obowiązującymi regulacjami. Odnosząc się do zarzutu nienadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium wyjaśniło, że każda decyzja organu dotycząca sfery majątkowej dotyka ważnego interesu strony, jednakże jak wynika art. 108 § 1 k.p.a. nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter wyjątkowy i de facto uznaniowy, a zatem interes ten musi być wyjątkowo ważny. Wyjątkowość sytuacji, w których dopuszczalne jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności musi mieć charakter tak subiektywny (przekonanie strony o wyjątkowości sytuacji) jak i obiektywny (przekonanie takie musi powziąć także organ). Skarżący zaskarżyli opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze decyzji tej zarzucili naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Zdaniem skarżących, zawarte w art. 84 ustawy sformułowanie, że "Prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje środki finansowe... w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka na ... usługi telekomunikacyjne..." oznacza, iż strony w tym zakresie nie dysponują pełną swobodą umów, zaś umowa nie może przewidywać gorszych warunków finansowa pieczy niż przewiduje to ustawa. Wbrew twierdzeniom Kolegium, w umowie o prowadzenie rodzinnego domu dziecka nie tylko określono maksymalną wysokość kosztów, lecz także dodatkowo ograniczono odpowiednio zakres usług telekomunikacyjnych do jednego telefonu, co jest zapisem niedopuszczalnym ze względu na rodzaj i zakres całokształtu umowy. Ponadto podniesiono, że ustawodawca ilekroć uznaje za zasadne ograniczenie jakiś wydatków to wyraźnie wskazuje ich limit "do wysokości środków określonych w umowie, o której mowa w art.62" (tak w art. 84 ust 2 i 3 ). Z kolei podtrzymując stanowisko co do nieważności powołanego przez organ zapisu umowy podkreślono, że Kolegium jest zobowiązane do poszanowania norm prawnych w tym art. 58 k.c. W końcowej części skargi, kwestionując brak nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zaznaczono, że skarżący w imieniu Państwa wykonują pieczę zastępczą nad powierzonymi dziećmi, zatem Państwo jest zobowiązane zapewnić im środki na terminowe regulowanie należności w interesie pozbawionych środowiska rodzinnego małoletnich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. skarżący przedłożył pismo z tej samej daty jako załącznik do protokołu, w którym podniósł m. in., że: - ustawa stanowi przepis szczególny wobec Kodeksu cywilnego, a zatem powinna mieć status pierwszeństwa w stosowaniu, - art. 62 ust.2 pkt 4 ustawy normuje umowę z prowadzącymi rodzinny dom dziecka, która powinna zawierać m.in.: zakres finansowania, a ten został określony w art 84 ustawy jako odpowiadający ponoszonym kosztom bądź w przypadkach wymienionych w ust. 2 i 3- do wysokości środków określonych w umowie, - pojęcie zakres finansowania zostało potraktowane przez ustawodawcę numeratywnie z wyliczeniem wydatków podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości środków podlegających finansowaniu przez organ ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1320 ze zm.) Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów doszedł do przekonania, że akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji przyznającą skarżącym, jako osobom prowadzącym rodzinny dom dziecka, środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym w wysokości [...] zł. W sprawie bezsporne jest, że skarżący składając wniosek o przyznanie ww. świadczenia wykazali, że poniesione przez nich koszty w związku z prowadzeniem rodzinnego domu dziecka wyniosły łącznie [...] zł, obejmujące w tym opłaty za cztery telefony. Spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ do kosztów mających wpływ na wysokość świadczenia zaliczył opłaty za usługi telekomunikacyjne obejmujące tylko jeden telefon (jeden abonament telefoniczny), nie uwzględniając wydatków na pozostałe. Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinnym domu dziecka wraz z prowadzącym rodzinny dom dziecka. Ustawodawca w przepisie tym zawarł zarówno katalog wydatków jakie w ramach kosztów na utrzymanie lokalu mieszkalnego należy uwzględnić jak i zasady (mechanizm) obliczania należnych środków. Usługi telekomunikacyjne mieszczą się w powyższym katalogu, ale wbrew twierdzeniom skarżących nie oznacza to, że rozliczenie takich kosztów powinno nastąpić w każdym przypadku w pełnej wysokości poniesionych z tego tytułu opłat. Do takich wniosków prowadzi też użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka". Na mocy analizowanego przepisu środki finansowe, o których mowa w wyżej przytoczonym przepisie przyznawane są na utrzymanie lokalu mieszkalnego. W konsekwencji zatem dla wysokości przysługującej w tym zakresie refundacji znaczenie mają tylko te nakłady, które związane są z prowadzeniem mieszkania, nie zaś opieką czy utrzymaniem podopiecznych rodzinnego domu dziecka. Nie sposób też pominąć tu specyfiki i charakteru usług telekomunikacyjnych. Zauważyć bowiem należy, że opłaty za czynsz, energię elektryczną, wodę, gaz, opał są jednostkowe i ściśle związane z prowadzeniem domu, z kolei w ramach usług telekomunikacyjnych można posiadać nieograniczoną ilość telefonów, w tym które nie służą utrzymaniu mieszkania. Dlatego też nie sposób uznać, aby limitowanie tego rodzaju wydatków było nieuzasadnione, czy stało w sprzeczności z ratio legis art. 84 pkt 1 ustawy. Na aprobatę zasługuje też stanowisko Kolegium, że skoro ustawodawca nie określił limitu wysokości finasowania kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego, a czyni to umowa zawarta na zasadzie art. 62 ust. 2 ustawy, organ nie mógł pominąć postanowień umownych, które znajdują swoje uzasadnienie w przytoczonej wyżej argumentacji oraz treści art. 62 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że z prowadzącym, o którym mowa w ust. 1, starosta lub podmiot, któremu powiat zlecił organizowanie rodzinnego domu dziecka, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) strony umowy; 2) cel i przedmiot umowy; 3) miejsce sprawowania pieczy zastępczej; 4) sposób i zakres finansowania działalności rodzinnego domu dziecka, ze wskazaniem wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele; 5) liczbę dzieci powierzonych prowadzącemu rodzinny dom dziecka; 6) maksymalną liczbę dzieci, które można umieścić w danym rodzinnym domu dziecka; 6a) gotowość do sprawowania pieczy zastępczej nad małoletnim umieszczonym w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego; 7) wysokość wynagrodzenia przysługującego prowadzącemu rodzinny dom dziecka oraz sposób wypłaty; 8) zasady korzystania ze szkoleń i innych form podnoszenia kwalifikacji przez prowadzącego rodzinny dom dziecka; 9) zakres niezbędnej pomocy w razie choroby prowadzącego rodzinny dom dziecka lub problemów z powierzonymi dziećmi; 10) warunki czasowego niesprawowania opieki nad dzieckiem, w szczególności związanego z wypoczynkiem; 11) wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być prowadzony rodzinny dom dziecka; 12) zasady rozliczania otrzymywanych środków; 13) uprawnienia starosty w zakresie bieżącej kontroli wykonywania umowy; 14) wysokość i warunki przyznawania środków finansowych na remonty lub pokrycie kosztów związanych ze zmianą lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być prowadzony rodzinny dom dziecka; 15) czas, na jaki umowa została zawarta; 16) warunki i sposób zmiany oraz rozwiązania umowy. Jak wynika z ustaleń organu i z akt sprawy, w dniu [...] r. pomiędzy skarżącymi a Prezydentem Miasta S. została zawarta umowa o prowadzeniu Rodzinnego Domu Dziecka. Zgodnie z jej § 16 ust. 2 pkt 10 środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, przyznaje się w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez osoby prowadzące rodzinny dom dziecka w tym na usługi telekomunikacyjne, obejmujące jeden telefon i jeden dostęp do Internetu, jeden pakiet sygnału TV- w wysokości do [...] zł miesięcznie. Umowa ta zawarta została na czas określony (obowiązuje do dnia 31 grudnia 2027 r.) i wiąże strony, a pomimo jej aneksowania § 16 nie został zmieniony. Co istotne, rację ma Kolegium, że umowa nie zawęża zakresu przedmiotowego finansowania. Dodać tylko trzeba, że wprowadzony limit dotyczący ograniczeń kwotowych i ilościowych nie ingeruje w ustawowy katalog wydatków, ani w przewidziany ustawą mechanizm obliczeń, a zatem nie pogarsza zasad finansowania. W doktrynie przyjmuje się, że umowa zawarta pomiędzy prowadzącym dom dziecka a starostą lub podmiotem, któremu powiat zlecił organizowanie rodzinnego domu dziecka, stanowi podstawę działań podejmowanych przez organ, natomiast w decyzji administracyjnej następuje konkretyzacja świadczenia (por. S. Nitecki. Komentarz do art. 84 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, opul. LEX). Sąd podziela ten pogląd, uznając, że na gruncie przedmiotowej sprawy zasadnie organy uczyniły postanowienia umowne punktem wyjścia do wyliczeń wysokości świadczenia. Przyjęcie przeciwnego stanowiska jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Skoro bowiem ustawodawca w art. 62 ust. 2 ustawy wskazuje, iż umowa powinna zawierać: sposób i zakres finansowania działalności rodzinnego domu dziecka, ze wskazaniem wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele (pkt 4), wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być prowadzony rodzinny dom dziecka (pkt 11), to niewątpliwie przy przyznaniu świadczenia nie można abstrahować od konkretnych postanowień umowy regulujących te kwestie. Z kolei podniesiona przez skarżącego okoliczność, że w art. 84 pkt 1 ustawy brak jest sformułowania użytego w pkt 2 i 3 "do wysokości środków określonych w umowie" w żaden sposób nie podważa zasadności powyższego stanowiska. Podkreślenia wymaga, że rodzinny dom dziecka jest formą pieczy funkcjonującą na zasadzie umowy cywilnoprawnej, o czym przesądza art. 62 ustawy. Wprawdzie obligatoryjne elementy umowy określa przepis prawa administracyjnego, ale podlega ona reżimowi prawa cywilnego, a zatem - jak trafnie wywiódł to organ odwoławczy - w zakresie określonym ustawą poddana jest swobodzie umów. Wszelkie spory dotyczące umowy podlegają kognicji sądu powszechnego i dopóki ten sąd nie stwierdzi nieważności dokonanej czynności prawnej, to funkcjonuje ona w obrocie prawnym jako ważna z wszelkimi tego konsekwencjami. Organ nie jest uprawniony do kwestionowania postanowień tej umowy, w tym badania, czy zachodzą przesłanki określone w art. 58 k.c. W szczególności nie posiada legitymacji do stwierdzenia nieważności umowy i to nawet jeśli, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wywołuje ona skutki w sferze prawa administracyjnego. Obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa nie oznacza możliwości wkraczania w kompetencje zastrzeżone dla sądu cywilnego. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo zinterpretowało i zastosowano obowiązujące przepisy ustawy, gdyż w okolicznościach rozpoznanej sprawy zaliczenie do kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego za jeden tylko telefon było w pełni uzasadnione. Dokonanie przez organ rozliczenia wydatków na utrzymanie lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji ustalenie wysokości świadczenia, nie uchybia przepisom prawa, zatem zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy trafnie wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji dotyczy sytuacji wyjątkowej, a za taką nie może być uznany fakt, iż decyzja odnosi się sfery majątkowej strony. Kwestia możliwości natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie wymaga rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego i zależy od okoliczności sprawy, dlatego samo subiektywne przekonanie strony, iż w sprawie występują okoliczności uzasadniające zastosowanie tej instytucji nie jest wystarczające. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.