II SA/Sz 1214/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] r., nr [...] ustalił na rzecz K. S. i J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruntach nieruchomości objętej działkami nr [...] i [...], obr. M. . Decyzją z dnia [...] r. organ stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] r., gdyż dla terenu objętego tą decyzją uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Rady Gminy Mielno Nr LX/611/14 z dnia 30 października 2014 r. Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. K. S. i J. S. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w trybie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."), z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] r. Wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili kwestionowanej decyzji rażące naruszenie prawa, w szczególności: 1) art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: "u.p.z.p.", poprzez niepełne wydanie decyzji, pomimo łącznego spełnienia przez wnioskujących warunków zawartych w przepisie, 2) art. 106 k.p.a. na gruncie art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia właściwej konsultacji, zwłaszcza stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. (dalej w skrócie: "RDOŚ w S."), o możliwości zabudowy całej działki bez prawnych czy środowiskowych przeciwskazań, 3) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 2 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zwanej dalej: "u.o.p.", poprzez brak uchwały nakazującej określone ograniczenia, a istniejącej odmiennie regulującej możliwość zabudowy – średniointensywnej, w pasie o szerokości 100 m, w zakresie zabudowy nieruchomości, 4) § 4 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, dodanego uchwałą Nr XXXIV/408/09 z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, poprzez stosowanie nieobowiązującego prawa, w sytuacji, w której studium przewiduje możliwość zabudowy średniointensywnej, w pasie o szerokości 100 m, w zakresie zabudowy nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., wskazując, że ostateczność decyzji z dnia [...] r. wygaszającej kwestionowaną decyzję, powoduje, że powstała trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniło, że wygaszenie decyzji z dnia [...] r. nastąpiło ze skutkiem ex nunc, nie powodowało więc zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji. Uprzednie wygaśnięcie decyzji nie niweczyło interesu prawnego strony do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium zaznaczyło, że wniosek inwestorów z dnia 26 maja 2011 r. o wydanie warunków zabudowy, w jego pierwszej formie, określał inwestycję jako budowę budynku gospodarczo-rekreacyjnego na działkach nr [...] i [...], na który organ wydał decyzję odmowną z dnia [...] r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Pierwotny wniosek został później skorygowany przez wnioskodawców. Pismami z dnia 6 lutego 2013 r. i z dnia 11 marca 2013 r. inwestorzy wnieśli o wydanie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dołączyli do wniosku decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (dalej w skrócie: "Dyrektor RZGW w S.") z dnia [...] r., zwalniającą ich pod określonymi warunkami z zakazu wykonywania czynności utrudniających ochronę przed powodzią na ww. działkach. W decyzji odmownej z dnia [...] r. na budowę budynku gospodarczo-rekreacyjnego, znajdowała się bowiem informacja, że ww. działki położone są w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, wskazanego w Studium bezpośredniego zagrożenia powodziowego sporządzonego w 2008 r. przez RZGW w S.. Ponadto, w decyzji wskazano, że działki położone są w granicach obszaru chronionego krajobrazu pn. "Koszaliński Pas Nadmorski", na którym zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XXXII/375/09 zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Kolegium oceniając materiał dowodowy stwierdziło, że Wójt Gminy M. wykonał w pełni czynności wynikające z art. 59 – art. 64 u.p.z.p., decyzja wydana w dniu [...] r. spełnia wymogi z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W aktach znajduje się analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywano realizację inwestycji. Zawarto też analizę urbanistyczno-architektoniczną wyznaczonego obszaru, jako badanie spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa oraz wyniki łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym w zakresie uzyskania odstępstwa od zakazów zabudowy na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego. Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, działki objęte wnioskowaną inwestycją przeznaczone są częściowo na poszerzenie istniejącej drogi, częściowo na urządzenie zieleni parkowej, częściowo pod zabudowę średniointensywną. Organ uwzględnił, że przedmiotowe działki, znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu, gdzie obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów jezior, rzek, zbiorników wodnych (§ 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r.). Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną i poddany uzgodnieniom właściwym organom. Organ wskazał, że dla określenia 100 m strefy od linii brzegowej jeziora, przyjęto linie oznaczone na mapie, jako granica działki nr [...] (działka jeziora J. ). Załącznikami do decyzji są: część graficzna w postaci kopii mapy 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej w jej części tekstowej i graficznej. W ocenie Kolegium ww. decyzji nie można przypisać wady rażącego naruszenia prawa - art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu stron z art. 61 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja w pełni ustala warunki zabudowy na wnioskowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, natomiast "wymagania środowiskowe" wynikały z uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w S. (dalej w skrócie: "RDOŚ w S.") oraz z Dyrektorem RZGW w S.. Wobec zarzutu nieuwzględnienia właściwej konsultacji, zwłaszcza RDOŚ w S. o możliwości zabudowy całej działki bez środowiskowych przeciwskazań, Kolegium zwróciło uwagę, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został wysłany do uzgodnienia RDOŚ w S., Wydział Terenowy w Z.. W dniu 10 czerwca 2013 r. przedstawiciel ww. organu dokonał wizji lokalnej na terenie planowanej inwestycji, po czym dokonał uzgodnienia postanowieniem z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium, z treści tego postanowienia wynika jednoznacznie, że wprowadzenie zabudowy na teren działek nr [...] i [...] jest możliwy w granicach wskazanych w załączniku graficznym do decyzji w postaci kopii mapy, na której zaznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy. Oznacza to, że nie istnieje możliwość zabudowy całej działki, ze względu na środowiskowe przeciwwskazania. Kolegium nie stwierdziło też innych wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższą decyzję Kolegium, K. S. i J. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 773/16 Sąd odrzucił ww. skargę, wskazując na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a. stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony podniosły, że nie istniały przesłanki przepisu szczególnego, które wskazywałyby na zakaz zabudowy w pasie 100 m od jeziora J. , natomiast decyzja o warunkach takowe wprowadziła. Uważają, że Wójt Gminy M. błędnie przyjął istnienie ww. zakazu uchwałą Nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. Wskazali, że w § 4 ww. uchwały, dodanym uchwałą nr XXXIV/408/09, przewiduje odstępstwo od zakazu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 1 pkt 8 i 9, na części obszarów chronionego krajobrazu, o których mowa w zał. 1 i 2 do uchwały. Zwrócili uwagę, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, przyjętym uchwałą Rady Gminy Mielno nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r., obszar objęty inwestycją przeznaczono na teren zieleni nieurządzonej i urządzonej z zabudową usługową średniointensywną. Studium przewidywało możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora J. . Wobec uzgodnień z RDOŚ w S. Oddział w Z., wnioskodawcy uznali, że Gmina bezprawnie ograniczyła możliwość budowy w odległości do 100 m od jeziora J. . Wskazali, na uzgodnienie Starosty K. dokonane postanowieniem z dnia [...] r. Organ ten wskazał, że granica brzegu jeziora w żaden sposób nie jest ustalona. Zdaniem stron, Gmina bazowała na odległości wskazanej przez strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy – mapy z naniesionymi odległościami wydanej przez uprawnionego geodetę, działającego na ich polecenie. Zdaniem wnioskodawców, decyzja o warunkach zabudowy narusza praworządność w ten sposób, że jej istnienie pozbawia stronę do słusznego odszkodowania na gruncie art. 36 u.p.z.p. W obecnie ukształtowanej sytuacji prawnej, istnieje decyzja nosząca ciężkie naruszenie prawa co skutkuje znaczącym ograniczeniem prawa własności, poprzez wyeliminowanie niespełna 900 m2 spod zabudowy. Rażące naruszenie prawa spowodowało znaczącą stratę majątkową dla wnioskodawców. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. Organ uznał, że sformułowany w sposób ogólnikowy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie sprecyzowano na czym miałoby polegać "niepełne wydanie decyzji" naruszające art. 61 u.p.z.p. Niekwestionowanym w sprawie był fakt, że na przedmiotowym terenie w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uznał, że analiza akt sprawy uprawnia do stwierdzenia, że wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. W analizie tej odniesiono się do obowiązujących na przedmiotowym obszarze ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, że przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodność z przepisami odrębnymi, dotyczy również zgodności z aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie aktem takim była wydana na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.p., uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, do której dodano § 4 - zmianą dokonaną uchwałą Nr XXXII/408/09 z dnia 22 grudnia 2009 r. Z zasadne organ uznał, odniesienie się do zapisów Studium – przyjętego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r. W uchwale tej, działki objęte wnioskiem znajdują się na terenach: V.ZE- Tereny zieleni nieurządzonej i urządzonej z zabudową usługową. Na terenach tych jako funkcję podstawową przewidziano: zieleń nieurządzoną i urządzoną (przede wszystkim publiczną), w tym o funkcji reprezentacyjnej i służącej rekreacji i wypoczynkowi oraz usługi nieuciążliwe, przede wszystkim związane z funkcją podstawową np. kultury, rozrywki, wypoczynku, sportu, gastronomii itp., dla funkcji uzupełniającej mieszkalnictwo, niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacja; zabudowa nie powinna stanowić więcej niż 20 % terenu funkcjonalnego lub działki geodezyjnej (wskaźnik 0,20), zalecono aby na tych terenach nie lokalizować zabudowy mieszkaniowej (w tym mieszkań apartamentowych), za wyjątkiem mieszkań służbowych. Dopuszczono modernizację istniejących i realizację nowych obiektów o charakterze architektury ogrodowej, dopuszczone obiekty należy realizować w ilości odpowiadającej skali terenu i lub działki inwestycyjnej, zakazano lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W odniesieniu do ustaleń ZP/U-s - zieleni nieurządzonej i urządzonej z zabudową usługową średniointensywną określono wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu do uszczegółowienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu przynajmniej 65% terenu jako biologicznie czynnego, minimalnej powierzchni nowowydzielanej działki [...] m2, wysokości dopuszczonych obiektów do 9 m. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, mając na uwadze przytoczone powyżej zakazy, organ zasadnie ustalił warunki zabudowy ograniczając możliwość zabudowy obszarów oznaczonych w studium jako ZP/U-s. Lokalizowanie zabudowy na obszarze oznaczonym: V.ZE stanowiłoby naruszenie § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXXII/375/09. Istotne jest wobec brzmienia obowiązującego od dnia 20 lutego 2010 r., dodanego § 4 tej uchwały, zwalniającego co prawda z zakazu zabudowy, ale jedynie w odniesieniu do zabudowy uzupełniającej funkcję mieszkalnictwa niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania tych terenów, w tym dopuszczającą jedynie "mieszkania służbowe". Odnosząc się do zarzutów o niezgodności i bezprawnego odwoływania się do ustaleń zawartych w Studium, organ uznał za zasadne przypomnienie, że nie jest ono aktem prawa miejscowego. Zdaniem Kolegium, organ rozpatrując sprawę z wniosku o wydanie warunków zabudowy, nie oparł sprawy na zapisach ww. Studium, jedynie przedstawił chronologicznie ciąg zdarzeń poprzedzających wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. Organ ten wskazał, że dla terenu całej Gminy M. obowiązujące są ustalenia zawarte w uchwale nr XXXII/375/09, w § 3 ust. 1 pkt 8, w odniesieniu do obszarów, o których mowa w zał. 2 do uchwały, m.in. w Koszalińskim Pasie Nadmorskim. Kolegium stwierdziło, że w aspekcie przepisów u.p.z.p., postępowanie poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji wyczerpuje tryb określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ dokonał niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewidywano realizację inwestycji, w szczególności uwzględniając funkcję istniejącej w jej sąsiedztwie zabudowy. Jak zauważył organ, pierwotny wniosek K. S. i J. S. dotyczył budowy budynku gospodarczo-rekreacyjnego o wymiarach 10 m x 5 m, wysokości do okapu 3,50 m i kalenicy 5 m, dach dwuspadowy. W toku postępowania wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek i w konsekwencji wnieśli o ustalenie warunków zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W piśmie z dnia 11 marca 2013 r. wskazali, że przedmiotem inwestycji będzie budowa jednorodzinnego budynku o powierzchni zabudowy [...] m2, według typowego projektu i przedstawionych podstawowych danych technicznych i graficznej części projektu. Wobec dołączenia przez wnioskodawców decyzji Dyrektora RZGW w S. z dnia [...] r., zwalniającej wnioskodawców, pod określonymi warunkami z zakazu wykonywania czynności utrudniających ochronę przed powodzią, Kolegium wskazało, że decyzja ta wydana została przez organ właściwy w sprawie. Ustalenia te wiążące będą dla organu właściwego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydającego pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że działki nr [...] i [...] są niezabudowane, w ewidencji zapisane jako grunty rolne klasy ŁVI, grunty leśne klasy LsV oraz wody, o łącznej powierzchni [...] ha. W sąsiedztwie działki niezabudowane, działki budowlane i tereny drogowe – droga powiatowa. Działka nr [...] zabudowana budynkiem trafostacji, działka [...] – jezioro J. (teren wód powierzchniowych), działki nr [...] i [...] – rowy melioracyjne. Charakterystykę pozostałych działek zabudowanych w analizowanym obszarze przedstawiono w zestawieniu tabelarycznym, umożliwiającym określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o które określono wytyczne w zakresie funkcji, cech i zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna (dz. nr [...], [...], [...]). Występuje więc kontynuacja funkcji i formy zabudowy. Akta sprawy zawierają analizę charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze wokół działki objętej wnioskiem, zarówno w części graficznej, jak i tekstowej, którą sporządził uprawniony urbanista. Według Kolegium, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było, stanowisko stron, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie uwzględnił stanowiska RDOŚ w S. o możliwości zabudowy całej działki i bezprawnie ograniczył możliwość budowy w odległości do 100 m od jeziora J. . Wskazał, że niekwestionowane jest w sprawie, iż przesłany do uzgodnień projekt decyzji o warunkach zabudowy RDOŚ w S. uzgodnił w kształcie przedstawionym przez Wójta Gminy M.. Ustalenia tego organu, oznaczają, że nie istnieje możliwość zabudowy całej działki, ze względu na środowiskowe przeciwskazania. Na marginesie Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu uzgodnieniowym RDOŚ, pełni rolę organu ochrony przyrody w odniesieniu do terenów położonych w obszarze chronionego krajobrazu, w którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą Nr XXXII/375/09. Organ ten nie może wyjść poza określony zakres uzgodnienia, zaś oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Kolegium wskazało, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (pkt I), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, zakreślił (w pkt II) nieprzekraczalne linie zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym), w odległości 6 m od granicy z działką nr [...] m od granicy z działką nr [...] i 14 m od granicy z działką nr [...], wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono do 10 %, szerokość elewacji frontowej (do gzymsu , attyki lub okapu – zgodnie z wnioskiem do 3,5 m), wysokość zabudowy (do najwyżej położonej części kalenicy lub attyki) do 1 kondygnacji, do 5 m. Nadto określono geometrię dachu i układ oraz kąt nachylenia połaci. Za wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, jak i poza zakres kognicji organu prowadzącego postępowanie o wydanie warunków zabudowy, w trybie i na zasadach określonych w u.p.z.p., Kolegium uznało gołosłowne zarzuty o braku możliwości zabudowy całej działki i posadowienia budynku mieszkalnego względem granicy z działkami sąsiednimi, w szczególności do terenów prawnie chronionych. Wskazał, że to organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Za chybiony Kolegium uznało zarzut o braku uchwały nakazującej określone ograniczenia, a istniejącej odmiennie regulującej możliwość zabudowy średniointensywnej w pasie o szerokości 100 m, w zakresie zabudowy nieruchomości. Argumentowało że stosownie do u.o.p., wyznaczenie obszaru chronionego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, podejmowanie takiej uchwały leży poza kompetencjami przypisanymi organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy. Podsumowując, Kolegium uznało, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 61 u.p.z.p., poprzez niepełne wydanie decyzji. Uwzględniając stan faktyczny i prawny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r., Kolegium uznało, że żadne z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa nie można przypisać wydanej decyzji. K. S. i J. S. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a., - art. 156 § 1 pkt 2, 4-7 w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z § 4 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, dodanego uchwałą tego organu Nr XXXIV/408/09 z dnia 22 grudnia 2009 r., poprzez stosowanie nieobowiązującego prawa, w sytuacji, w której studium przewiduje możliwość zabudowy – średniointensywnej, w pasie o szerokości 100 m, w zakresie zabudowy nieruchomości. Wskazując na brzmienie § 4 ww. uchwały Nr XXXII/375/09 oraz biorąc pod uwagę, że obszar objęty inwestycją przeznaczony jest na teren zieleni nieurządzonej i urządzonej z zabudową średniointensywną zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno (przyjętego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r.), zachodziła możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora J. . Dodali, że powszechnie wiadomo, że przy procedurze ustalającej warunki zabudowy, nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali na treść uzgodnienia RDOŚ w S. Oddział w Z. w postanowieniu z dnia [...] r., wobec którego organ wydający warunki zabudowy bezprawnie ograniczył możliwość zabudowy w odległości do 100 m od jeziora J. . Powołali się również na uzgodnienie Starosty K. , który w postanowieniu z dnia [...] r. wskazał, że granica brzegu jeziora w żaden sposób nie jest ustalona, gdyż wymaga to właściwego przed nim postępowania. Zdaniem skarżących, wynika z tego jednoznacznie, że Gmina bazowała na odległości wskazanej przez strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy – mapy z naniesionymi odległościami wydanej przez uprawnionego geodetę, który działał na ich polecenie. Według skarżących, decyzja z dnia [...] r. rażąco narusza prawo. Podnieśli, że niezwykle istotne są skutki, które wywołuje decyzja, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, a które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji. Przedmiotowa decyzja narusza praworządność w ten sposób, że jej istnienie pozbawia stronę prawa do słusznego odszkodowania na gruncie art. 36 u.p.z.p. Stwierdzili, że gdyby decyzja ustalająca warunki zabudowy była zgodna z prawem, przysługiwałoby im słuszne odszkodowanie za rzeczywistą szkodę. Wynika to z przesłanki dotychczasowego przeznaczenia terenu. W obecnie ukształtowanej sytuacji prawnej istnieje decyzja nosząca ciężkie naruszenia prawa, co skutkuje znaczącym ograniczeniem prawa własności, poprzez wyeliminowanie niespełna 900 m2 spod zabudowy. W odniesieniu do tej powierzchni strony, przy istnieniu wadliwej decyzji, nie mogą żądać odszkodowania za rzeczywistą szkodę. Poprzez niewłaściwe stosowanie obowiązującego prawa, możliwość do wykonywania prawa własności przez skarżących, zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, została bezprawnie ograniczona, co w ich ocenie wywołało szkodę i aby przywrócić stan zgodny z prawem, wymagany jest stosowny wyrok. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, z powodu rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówimy wówczas, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawnym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ww. przepisu, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki jakie wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności – gospodarcze lub społeczne lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, opubl. w Lex nr 23552557). Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.". Zdaniem skarżących, organ wydał ww. decyzję niepełną, pomimo spełnienia przez nich wszystkich przesłanek z art. 61 § 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skarżący wywiedli rażącą niezgodność wydanej decyzji o warunkach zabudowy wobec ustaleń uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawach obszarów chronionego krajobrazu. Uchwała ta została zmieniona uchwałą organu Nr XXXII/408/09, poprzez dodanie § 4, którego brzmienie stało się podstawą do sformułowania przez skarżących zarzutu rażącego naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy ograniczającej możliwość zabudowy w odległości do 100 m od jeziora J. . Powyższe wskazuje, że kwalifikowaną wadliwość decyzji o warunkach zabudowy, skarżący upatrują w naruszeniu przez organ przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Jak słusznie zauważył organ, zgodność o której wyżej mowa, oznacza również zgodność decyzji z aktami prawa miejscowego, określonymi w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. W myśl art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), zwanej dalej: "u.o.p.", wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Stosownie do powołanego przez skarżących, art. 44 ust. 1 ww. ustawy, ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Jednakże akt tego rodzaju nie obowiązywał na spornym terenie, tak więc jakiekolwiek wywody skargi w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały Nr XXX/II/375/09 wydanej w oparciu o art. 23 ust. 2 u.o.p., na obszarach, o których mowa w załączniku nr 1 do uchwały, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powyższa uchwała, na obszarach, o których mowa w załączniku nr 2 do uchwały, wprowadza w § 3 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, a w pkt 9 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Na mocy wskazanego § 4 uchwały organ uchwałodawczy województwa przewidział odstępstwo od ww. zakazów przyjmując, że na części obszarów chronionego krajobrazu, o których mowa w załączniku 1 i 2, dla których plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych oraz obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego nie wprowadza się zakazu wymienionego w ww. przepisach. W okolicznościach sprawy niesporne jest, że działki skarżących nr [...] i [...] obr. M. znajdują się w obszarze wskazanym w załączniku nr 2 do uchwały nr XXXII/375/09, tj. Koszalińskiego Pasa Nadmorskiego, do którego zaliczono m.in. Gminę M. . Skarżący pierwotnie pismem z dnia 26 maja 2011 r. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-rekreacyjnego przy ul. [...] w M. . Wniosek ten zmodyfikowali pismami z dnia 6 lutego 2013 r. i 11 marca 2013 r., domagając się ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego Zx105, zgodnie z załącznikiem. Zakresem tego zmodyfikowanego żądania związany był organ ustalający warunki zabudowy. Planowany obiekt to budynek parterowy, niepodpiwniczony, z płaskim dachem, dla dwu – trzyosobowej rodziny. Wymiary domu 11,34 m x 10, 70 m, powierzchnia zabudowy [...] m2. Skarżący, decyzją Dyrektora RZGW w S. z dnia [...] r. uzyskali zwolnienie, pod wskazanymi warunkami, od zakazów wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót lub czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Jak wynika z decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r., nr [...], organ ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w M. na działkach nr [...] i [...]. Według ustaleń organu, występowała w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowa mieszkalna jednorodzinna (występowała więc kontynuacja funkcji i formy zabudowy), działka posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu było wystarczające, nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, inwestycja nie stanowi ingerencji w ład przestrzenny, zaś zamierzenie inwestora nie będzie negatywnie wpływać na interesy osób trzecich, projekt decyzji został uzgodniony przez właściwe organy. W ocenie Sądu, prawidłowa była ocena zaskarżonego organu o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest w tej decyzji niezaprzeczalnej i poważnej niezgodności poczynionych w niej ustaleń faktycznych i prawnych ze stanem rzeczywistym. Należy przede wszystkim uwzględnić, że wniosek skarżących spotkał się z pozytywnym rezultatem ustaleń organu. Organ ustalił łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i w oparciu o te ustalenia wydał decyzję o warunkach zabudowy. Wobec przedstawionego przez wnioskodawców charakteru zabudowy i jej parametrów, decyzja ta nie ograniczała skarżącym prawa do zabudowy nieruchomości. Skoro bowiem inwestor uzyskał warunki zabudowy, to nawet przy użyciu najbardziej niekorzystnej wykładni ww. przepisu i przepisów odrębnych, teren działek skarżących został przeznaczony pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a przyjęty w kwestionowanej decyzji wskaźnik zabudowy (10%) był wystarczający do zabudowania działki zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem. Wpływu na powyższą ocenę, nie mogły spowodować zarzuty skarżących odnoszące do zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w świetle których wywiedli możliwość zabudowania całej działki. Przepis z § 4 uchwały Nr XXXII/375/09 przewiduje odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów m.in. w pasie 100 m od granic linii brzegowej w sytuacji, gdy przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Mielno przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno (Nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r.). Studium przewidywało pewien zakres odstępstw od zasady pełnej ochrony obszarów chronionego krajobrazu na obszarze gminy M., które organ winien był uwzględnić w określeniu funkcji i parametrów nowej zabudowy. Działki objęte wnioskiem znajdują się na terenach: V.ZE- Tereny zieleni nieurządzonej i urządzonej z zabudową usługową. Na terenach tych jako funkcję podstawową przewidziano: zieleń nieurządzoną i urządzoną (przede wszystkim publiczną), w tym o funkcji reprezentacyjnej i służącej rekreacji i wypoczynkowi oraz usługi nieuciążliwe, związane z funkcją podstawową np. kultury, rozrywki, wypoczynku, sportu, gastronomii itp., dla funkcji uzupełniającej mieszkalnictwo, niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji. W odniesieniu do ustaleń ZP/U-s – przewidziano zagospodarowanie poprzez lokalizację zieleń nieurządzonej i urządzonej z zabudową usługową średniointensywną. Nieprzekraczalne linie zabudowy ustalone przez organ, umożliwiały zagospodarowanie przedmiotowych nieruchomości zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak słusznie ustalił organ, realizacja planowanej zabudowy była możliwa tylko na terenie, na którym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy M. przewiduje możliwość zabudowy. Nieprzekraczalne linie zabudowy pokrywają się z terenem oznaczonym jako I-1.ZP/U-s, pozostały obszar V.ZE przeznaczony jest pod teren zieleni naturalnej – z zakazem zabudowy. W takiej sytuacji, przedstawiony w załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] r. obszar możliwej zabudowy ww. działek został przez organ przyjęty w sposób zgodny z przepisami odrębnymi. Wbrew wywodom skarżących nie istniała możliwość zabudowy całej działki, ze względu na przeciwskazania środowiskowe wynikające z przeznaczenia części terenu oznaczonego symbolem V.ZE. Nie znajduje tym samymp potwierdzenia zarzut rażącego naruszenia przepisów uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r., w tym jej § 4, w brzmieniu nadanym uchwałą Nr XXXIV/408/09 z dnia 22 grudnia 2009 r., polegający na stosowaniu przez organ nieobowiązującego prawa. Ponadto należy uwzględnić, że Wójt Gminy M. zobligowany był uwzględnić możliwe odstępstwa wynikające z przepisów odrębnych w relacji do obowiązku kształtowania ładu przestrzennego zgodnie z wymaganiami wynikającymi łącznie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym zachowania kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Z akt sprawy wynika, że została sporządzona analiza urbanistyczo-architektoniczna terenu znajdującego się w obszarze wokół działek inwestorów, przez uprawnionego urbanistę. Organ badał sprawę uwzględniając wniosek inwestora i dołączone do niego dokumenty. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że organ ten poprawnie ustalił krąg stron postępowania. Wobec cech i parametrów zastanej zabudowy w aspekcie urbanistycznym i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), organ określił możliwy sposób zagospodarowania działki, poprzez określenie linii zabudowy (nieprzekraczalnych granic od działek sąsiednich). W decyzji organ określił wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość zabudowy. Organ ten wskazał w decyzji podstawę przyjętych ustaleń faktycznych i prawnych sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż potencjalnie możliwe niepełne uzasadnienie decyzji nie jest wadą kwalifikowaną uprawniająca do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, o ile na podstawie treści tej decyzji możliwe jest ustalenie sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Także ewentualne wykonanie map w skali nieprzewidzianej przepisem prawa oraz załączenie do decyzji niewymaganego przepisami graficznego projektu zagospodarowania przestrzennego wykonanego w nieczytelnej technice nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów u.p.z.p. i aktu wykonawczego do tej ustawy. Są to braki, które podlegają kwestionowaniu i sanowaniu w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do negowania stanowiska zaskarżonego organu, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem czynności, jakie nakłada art. 59 – art. 64 u.p.z.p., a sama decyzja spełnia wymogi z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, nie stanowi trafnego zarzutu argumentacja odwołująca się do uzyskania przez skarżących decyzji zezwalającej na odstępstwa w zakresie ochrony przed powodzią, wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. oraz pozytywne uzgodnienia organów, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz Starosty K. (art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 u.p.z.p.). Należy uwzględnić, że każdy ze wskazanych organów pełni funkcję kontrolną w zakresie przestrzegania prawa objętego jego właściwością. Nie jest więc tak, że organ w trybie wyrażenia zgody na odstępstwo czy w trybie badania zgodności danego zamierzenia z zasadami przestrzegania ochrony wód lub z zakresu ochrony środowiska itp., jest uprawniony do formułowania wiążących ustaleń w zakresie obowiązującej linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki za organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu, że stosownych uzgodnień organy dokonały, zgodnie z przedstawionym projektem decyzji zawierającym część tekstową, a także graficzną, które określały linie zabudowy, uwzględniające zachowanie odległości od granic sąsiednich nieruchomości. Jakiekolwiek stanowiska organów uzgadniających, wkraczające w uprawnienia przypisane organowi właściwemu z zakresu kształtowania ładu przestrzennego, uznać należy za nieskuteczne. Nie jest wystarczającym argumentem do negowania legalności decyzji o warunkach zabudowy niemożność jej zagospodarowania zgodnie z oczekiwaniem skarżących, podyktowanym późniejszą możliwością dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 36 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, nakłada to na organ obowiązek rozstrzygnięcia według ściśle określonych kryteriów ustawowych. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest spełnienie łącznie przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu oraz racji ekonomicznych i gospodarczych. Podsumowując Sąd uznał za trafną ocenę zaskarżonego organu, że wydanie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja o funkcji mieszkalnej nie kontynuuje zabudowy istniejącej w sąsiedztwie pod względem funkcji jak i parametrów, a te wskaźniki determinowały możliwy sposób zagospodarowania działek skarżących. W konsekwencji nie można uznać, że wystąpiły skutki nie do zaakceptowania z punku widzenia społecznego, gospodarczego czy też interesu strony w przypadku decyzji, która w pełni odpowiadała wnioskowi inwestora, którym to wnioskiem organ był związany. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się w pełny sposób do podnoszonych przed wnioskodawców podstaw rażącego naruszenia prawa, co w takiej sytuacji czyni niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wobec podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Sąd wyjaśnia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Kolegium wydające decyzje w sprawie rozpatrywało ją w świetle znanego skarżącym materiału dowodowego i według zarzutów przez nich przedstawionych. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie wskazali, jakiej konkretnie możliwości dokonania czynności procesowej zostali pozbawieni przez organ w toku postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, co czyni ten zarzut niezasadnym. Za całkowicie chybione należy uznać ponadto zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 2, 4-7 k.p.a., wobec wywodów skarżących wskazujących, że dotyczą one w istocie legalności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r., a przy tym zarzutów z art. 156 § 1 pkt 4-7 k.p.a., skarżący nie kierowali w postępowaniu nieważnościowym przeciwko decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na względzie, Sąd niezasadną skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).