II SA/Sz 1216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skarg U. Ł. oraz Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej zawartego w niej rozstrzygnięcia co do Spółki A. II. oddala skargę U. Ł. III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie wskazanym w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku IV. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 128 ust. 1 i 4 i art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w imieniu Spółki przez pełnomocnika radcę prawnego T. K. od decyzji Starosty z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania na rzecz U. Ł. oraz Spółki za czasowe zajęcie nieruchomości położonych – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika następujący, przyjęty przez ten organ stan faktyczny sprawy : U. Ł. oraz Spółki wnieśli w dniu[...] o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu postępowania administracyjnego. U. Ł. jako użytkownik wieczysty działek [...] wniosła o zwrot: - podatku od nieruchomości, zapłaconego za części działki zarezerwowanej pod inwestycję – [...], - opłaty z tytułu użytkowania wieczystego części działki zarezerwowanej pod inwestycję [...] bądź zajętego pod ułożony rurociąg [...], - opłaty z tytułu bezumownego zajęcia terenu pod budowę inwestycji –[...]; - wartości nakładów związanych z rozbiórką dwóch wiat zabudowanych o pow. [...] każda oraz rozbiórka i przeniesienia na działkę [...] budynku biurowo socjalnego –[...] Spółka jako użytkownik wieczysty działki nr [...] domagała się odszkodowania w zakresie : - wniesienia opłaty za użytkowanie wieczyste części działki zajętej pod inwestycję[...]; - za straty z tytułu zapłaconego podatku od nieruchomości za teren zajęty bądź wyłączony po ułożeniu rurociągu –[...], - opłaty z tytułu bezumownego zajęcia pod budowę rurociągu tłoczonego wraz z kablem sygnalizacyjnym, wg stawki [...] liczone w stosunku miesięcznym –[...], - kosztów rozbiórki części hali magazynowej oraz kosztów modernizacji obiektu –[...]. Spółka jako dzierżawca działek nr [...]wniosła o odszkodowanie z tytułu : - za szkody wyrządzone na działce w trakcie układania rurociągu –[...]; - kosztów posadowienia zbiornika kruszyw wg zmienionej, dostosowanej do bliskości rurociągu technologii –[...]; - opłaty za użytkowanie wieczyste od zajętego terenu-[...], - z tytułu podatku od nieruchomości zajętej pod inwestycję –[...]; - straty z tytułu niemożności prowadzenia produkcji systemem poligonowym na zajętej pod budowę części działki w roku[...]–[...]; - kosztów budowy drogi tymczasowej –[...]. Ponadto użytkownicy wieczyści powyższych działek wnieśli o zwrot kosztów ogólnych za: - opracowanie kosztorysów nakładczych wg żądań inwestora i wykonawcy –[...] zł; - utratę zysku ze zmniejszonej sprzedaży z powodu utrudnień w funkcjonowaniu spółki w zakresie produkcji i sprzedaży, utrudnienia dojazdu i poruszania się po zakładzie-[...]. Starosta działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 128 ust. 4 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./, w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ decyzją z dnia [...] przyznał odszkodowanie na rzecz U.Ł. w kwocie [...] oraz na rzecz Spółki siedzibą w kwocie [...] a w pozostałym zakresie odmówił wnioskodawcom przyznania odszkodowania. Od powyższej decyzji, w imieniu Spółki w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone na działce [...] w trakcie układania rurociągu, oraz za koszty posadowienia zbiornika kruszyw według zmienionej, dostosowanej do bliskości rurociągu technologii, odwołanie wniósł radca prawny T. K. W imieniu Spółki , od decyzji starosty odwołanie wniósł adwokat A.P., domagając się jej zmiany i umorzenia postępowania. Wojewoda, decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołań uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Wojewoda zakwestionował podstawę do prowadzenia w trybie administracyjnym postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w przedmiotowym zakresie. W ocenie organu odwoławczego zasadniczy dokument w sprawie stanowiła ugoda administracyjna, zawarta w dniu [...] pomiędzy E. O. - członkiem Spółki , A. P. -pełnomocnikiem Spółki, K. Ł. – Prezesem Spółki i pełnomocnikiem U. Ł., a także - pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości. Wojewoda ustalił, że postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 119 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził ww. ugodę administracyjną, powołując się z kolei w jej uzasadnieniu na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który wnioskodawcy wystąpili o wydanie decyzji zezwalającej na założenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów stanowiących fragment instalacji pompowni ścieków w ramach Programu Poprawy Jakości Wody i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, polegającej na udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie rzeczonych nieruchomości. Przedmiotem postępowania było więc ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Dokumentem kończącym takie postępowanie powinna być zatem decyzja administracyjna, precyzyjnie określająca zarówno w rozstrzygnięciu, jak również w uzasadnieniu na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Niewątpliwie ugoda administracyjna zatwierdzona postanowieniem właściwego organu zastępuje decyzję administracyjną, aczkolwiek nie można było ograniczyć się jedynie do samego stwierdzenia jej zawarcia i wobec tego do uznania, że jej treść stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania. Z istoty ugody wynika bowiem, że strony same określają w jej treści sposób ułożenia stosunku prawnego. Bezwzględnie należało zatem zbadać jej postanowienia i dopiero wtedy właściwym było uznać czy spełnia warunki określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz U.Ł.oraz Spółki. Uzasadniając decyzję Starosta stwierdził w szczególności, powołując się na art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124-126 tej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 119 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził ww. ugodę administracyjną, powołując się z kolei w jej uzasadnieniu na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który wnioskodawcy wystąpili o wydanie decyzji zezwalającej na założenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów stanowiących fragment instalacji pompowni ścieków w ramach Programu Poprawy Jakości Wody i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, polegającej na udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie rzeczonych nieruchomości. Ugoda administracyjna zatwierdzona stosownym postanowieniem wywołuje skutki prawne jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Jednakże Starosta zwrócił uwagę również na fakt, że decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności bądź użytkowania wieczystego, poprzez dokładne określenie zamierzonej inwestycji zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnej z decyzją o lokalizacji celu publicznego. Te same elementy powinna zawierać ugoda administracyjna zawarta w postępowaniu administracyjnym o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Analizując zawartą ugodę starosta stwierdził, że w jej treści znajdują się jedynie zapisy, które mówią o kwestii dotyczącej odszkodowania z tytułu powstałych szkód, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki do orzekania o odszkodowaniu w trybie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 128 ust. 4 tej ustawy, gdyż zawarta ugoda nie zawiera elementów pozwalających przyjąć, że zastępuje decyzję wydaną w trybie art. 124 tej ustawy. Brak w ugodzie jest rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji uznał, że wszelkie roszczenia U. Ł. i Spółki związane z ww. inwestycją nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, lecz należy ich dochodzić przed sądem w trybie postępowania cywilnoprawnego. Poza tym organ I instancji zauważył, że rozbiórka wiat oraz demontaż i montaż w innym miejscu budynku biurowo-socjalnego, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym ,znajdującej się w użytkowaniu wieczystym U. Ł. oraz rozbiórka części hali magazynowej i modernizacja innego obiektu, w celu zastąpienia utraconej powierzchni magazynowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...]będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, miały miejsce w latach [...] czyli przed zawarciem ugody administracyjnej. W tym przypadku nie miały więc zastosowania przepisy działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyznanie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n., w związku z art. 128 ust. 4 tej ustawy jest następstwem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydanej zgodnie z art. 124 u.g.n.. Wobec tego wszelkich roszczeń odszkodowawczych należy dochodzić przed sądem powszechnym. Od powyższej decyzji, w imieniu Spółki odwołanie złożył radca prawny T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie wnioskodawcom odszkodowania za szkody wyrządzone na ich działkach podczas realizacji inwestycji projektowania i układania rurociągu tłoczonego do oczyszczalni ścieków zgodnie z wnioskiem. Uzasadniając odwołanie podniósł, iż ugoda administracyjna zawarta pomiędzy stronami postępowania, zatwierdzona postanowieniem Prezydenta Miasta stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwracając przy tym uwagę na fakt, że sądy powszechne orzekły wcześniej o właściwości organów administracyjnych w tej sprawie. Wnoszący odwołanie zwrócił uwagę na niewłaściwość Starosty do uznania, że rzeczona ugoda administracyjna jest nieważna z punku widzenia wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ właściwym do stwierdzania nieważności ugody jest jedynie Wojewoda. Ponadto pełnomocnik wskazał, że zapis o zajęciu nieruchomości został zawarty w ugodzie, a więc należy uznać go za wystarczający do wyrażenia zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Wobec powyższego w ocenie odwołującego się należało ustalić, czy zostały spełnione przesłanki takie jak: czy na działkach prywatnych wykonywane były roboty o znaczeniu publicznym; czy przeprowadzono procedurę czasowego zajęcia nieruchomości; czy oszacowano wyrządzone szkody. Przesłanki te, w jego ocenie, zostały spełnione, a umorzenie postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania jest krzywdzące dla stron postępowania. Wobec tego wniósł o merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Odnosząc się do odwołania Wojewoda wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] (opisanej na wstępie niniejszych motywów), że materialnoprawną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym, wszczętym zgodnie z treścią wniosku, tylko w kontekście reguł zawartych w niniejszej ustawie należy rozpatrywać oceny spełnienia przesłanek do przyznania, bądź odmowy przyznania odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego zasadniczy dokument w sprawie stanowi ugoda administracyjna, zawarta w dniu [...] pomiędzy E. O. - członkiem Zarządu Spółki, A. P. -pełnomocnikiem Spółki, K. Ł. - Prezesem Spółki i pełnomocnikiem U. Ł., a także T. K. - pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...]Prezydent Miasta na podstawie art. 119 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził ww. ugodę administracyjną, powołując się z kolei w jej uzasadnieniu na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który wnioskodawcy wystąpili o wydanie decyzji zezwalającej na założenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów stanowiących fragment instalacji pompowni ścieków w ramach Programu Poprawy Jakości Wody i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, polegającej na udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie rzeczonych nieruchomości. Przedmiotem postępowania było więc ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Dokumentem kończącym takie postępowanie powinna być zatem decyzja administracyjna, precyzyjnie określająca zarówno w rozstrzygnięciu, jak również w uzasadnieniu na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, ugoda administracyjna niewątpliwie zatwierdzona postanowieniem właściwego organu zastępuje decyzję administracyjną, aczkolwiek nie można ograniczyć się jedynie do samego stwierdzenia jej zawarcia i wobec tego do uznania, że jej treść stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania. Z istoty ugody wynika bowiem, że strony same określają w jej treści sposób ułożenia stosunku prawnego. Bezwzględnie należało zatem zbadać jej postanowienia i dopiero wtedy właściwym było uznać czy spełnia warunki określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zauważył, że podstawa prawna zawarcia omawianej odsyła do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, natomiast jej treść odnosi się w zasadzie tylko do określenia reguł ustalenia i wypłaty odszkodowania. Można więc wysunąć wniosek, że zakończone zostało postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania, nie zaś w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wydając odrębną decyzję o odszkodowaniu w dniu [...] Starosta naraziłby się niejako na wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie, bowiem ugoda administracyjna określiła co najwyżej kwestię odszkodowania, a wywarła skutek jak decyzja administracyjna ponieważ nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto skoro ww. ugoda w treści odsyła do trybu cywilnoprawnego to należało zastanowić się nad przedmiotowością prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania. W rezultacie Wojewoda uznał, że ugoda administracyjna z dnia [...] nie spełnia wymogów decyzji kończącej postępowanie w rozumieniu art. 124 u.g.n. Organ rozważał sytuację, w której z jednej strony funkcjonuje ugoda, która wywołuje skutek prawny jak decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ została zatwierdzona, z drugiej natomiast jej treść nie spełnia wymogów określonych ustawą. Zdaniem Wojewody zapisy ugody odnoszą się właściwie do treści uchwały a ta jedynie do kwestii ustalenia sposobu wypłaty odszkodowania. Dosłowne jej brzmienie odsyła wprost do trybu cywilnego, który wyłącza tym samym prowadzenie postępowania przed organami administracji. Poza tym z jej treści wynika obowiązek powołania dwóch biegłych z listy biegłych rzeczoznawców sądowych i zlecenie tymże sporządzenia opinii w terminie 7 dni od zgłoszenia szkody, w oparciu o zasady prawa cywilnego. Wskazując na art. 112 ust. 2 u.g.n. organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie odszkodowania w trybie działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może jedynie na rzecz podmiotów, którym przysługuje do nieruchomości prawo własności, prawo użytkowania wieczystego bądź też ograniczone prawo rzeczowe, a zatem dzierżawca nieruchomości nie może domagać się należnego odszkodowania w trybie ww. przepisów. Natomiast na podstawie art. 128 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającej wartości tych praw. Ponadto kwestie podatkowe jak też związane z opłatami z tytułu użytkowania wieczystego również nie stanowią przedmiotu postępowania. Wniosek taki należy wysunąć z treści art. 128 ust. 4 rzeczonej ustawy, gdyż odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a więc szkód poniesionych ściśle w wyniku działań związanych z realizowaną inwestycją. Musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy działaniem, związanym z pracami wykonanymi w wyniku realizowanej inwestycji, a szkodą powstałą z tych działań, co powinno zostać udowodnione. Oceniając rozstrzygnięcie Starosty, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan sprawy. Organ II instancji wskazał dalej, że zgodnie z wyrokiem NSA sygn. akt OSK 1216/04 z istoty zezwolenia z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Obowiązkiem organów administracji jest więc ustalenie tych faktów. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu jest bowiem niedopuszczalne. Rozbiórka wiat oraz demontaż i montaż w innym miejscu, budynku biurowo-socjalnego, zlokalizowanych na terenie działki oznaczonej [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym U. Ł. oraz rozbiórka części hali magazynowej i modernizacja innego obiektu w celu zastąpienia utraconej powierzchni magazynowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] pozostającej w wieczystym użytkowaniu Spółki miały miejsce w latach [...] a więc przed zawarciem ww. ugody administracyjnej. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej w kwestii uznania się przez sądy powszechne za niewłaściwe do orzekania w przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził, że formalnie organy administracji publicznej nie uznały się nigdy za niewłaściwe w sprawie, stąd zatem uzasadnione było stanowisko sądów. U. Ł.– Spółki reprezentowani przez radcę prawnego T. K. wnieśli jednym pismem procesowym skargi na wyżej opisaną decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc na podstawie art. 111 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o ich łączne rozpoznanie. Skarżący decyzji Wojewody zarzucili naruszenie : - art. 7 i 8 kpa poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 12 kpa poprzez przekraczającą wszelkie granice przewlekłość postępowania, - art. 114 i następne kpa traktujące o ugodzie, poprzez uznanie, iż ugoda i decyzja ją zatwierdzające dotknięte są wadą czyniącą je nieważną z mocy prawa, - art. 156 kpa poprzez błędne jego zastosowanie wobec ugody i decyzji ją zatwierdzającej, a także poprzez zastosowanie tego przepisu przez Starostę jako organ I instancji, pomimo zastrzeżenia, że przysługuje to organowi wyższej instancji (art. 157 § 1 kpa), - art. 124 ust. 1 i 4, art. 126 ust. 3, art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, iż niniejsza sprawa nie może być rozpatrzona w oparciu o ww. przepisy w trybie postępowania administracyjnego. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty w całości, przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organy nie wzięły pod uwagę faktu, iż "Sądy powszechne, Rejonowy i Okręgowy rozpatrywały powództwo U. Ł. i Spółki o odszkodowanie i odrzuciły pozwy. Sądy nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji i dokumentacji sprawy i orzekły, iż w tej sprawie przysługuje tylko droga administracyjna oparta na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami". Poza tym uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie zarzutu naruszenia art. 124 ugn i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargi wniósł także uczestnik postępowania – Spółka zastępowany przez adwokata A.P. wnosząc o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie trzeba zauważyć, że wniesienie przez radcę prawnego T. K. będącego pełnomocnikiem obu skarżących skargi jednym pismem procesowym nie zmienia faktu, że skarżącymi są dwa odrębne podmioty – osoba fizyczna U.Ł. i osoba prawna – Spółka. W ocenie Sądu, w świetle art. 51 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., podmioty te mogą występować w jednej sprawie w roli skarżących. Tak więc wydając wyrok Sąd miał na uwadze, że rozpoznał sprawę ze skargi U. Ł. i ze skargi Spółki. Spośród tych skarg, tylko skarga Spółki zasługiwała na uwzględnienie i to z przyczyn całkowicie innych niż podniesione zostały w skardze. Dla wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, niezbędne jest w pierwszej kolejności wyłożenie przyjętej w niniejszym wyroku wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia przepisów Rozdziału 4 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmującego przepisy regulujące wywłaszczenie nieruchomości (art. 112 – 127) oraz Rozdziału 5 tego Działu, regulującego zagadnienia "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (art. 128 – 135). W szczególności, istotne znaczenie ma art. 112 ust. 2 ugn., zgodnie z którym "Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". Z cytowanego przepisu wynika zatem między innymi to, że wywłaszczenie jest pojęciem obejmującym zarówno stany faktyczne polegające na pozbawieniu prawa własności lub użytkowania wieczystego (albo innego prawa rzeczowego na nieruchomości), jak i stany faktyczne polegające na ograniczeniu tego prawa, przy czym tak rozumiane wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto – jak wynika to z art. 112 ust. 3 u.g.n. tak rozumiane wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Realizacji ratio legis tego przepisu służą zawarte w art. 114 ugn uregulowania normujące obowiązek poprzedzenia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3. Na podstawie powyższych przepisów wyraźnie uwidacznia się odrębność dwóch trybów postępowanie, które doprowadzić może do wywłaszczenia nieruchomości. Wszędzie tam, gdzie w drodze umowy, a zatem cywilnoprawnego konsensusu zainteresowanych stron dojdzie do nabycia przez Skarb Państwa lub przez jednostkę samorządu terytorialnego praw określonych w art. 112 ust. 3 ugn. zastosowanie będą miały przepisy prawa cywilnego i to również w odniesieniu do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co wyklucza – co do zasady – wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego. W przypadku natomiast zakończenia postępowania wywłaszczonego decyzją administracyjną również kwestie odszkodowawcze rozstrzygane być muszą w postępowaniu administracyjnym. Tak więc nie naruszyły organy orzekające w niniejszej sprawie prawa materialnego dociekając, w jakim trybie toczyło się i zakończyło się postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie, rzutowało to bowiem na rozstrzygnięcie czy istnieje materialnoprawna podstawa rozpatrzenia roszczeń U. Ł. i Spółki w postępowaniu administracyjnym i do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie tych roszczeń, w drodze decyzji administracyjnej. Jest poza sporem, że postępowania w przedmiocie ograniczenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, przysługującego U. Ł. i Spółki prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 ugn., nie zakończono w drodze wydania decyzji administracyjnej. Sugestia skarżących jakoby wydanie decyzji w tym trybie zastąpiła ugoda administracyjna zawarta w dniu [...] jest chybiona. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że: "ugoda administracyjna z dnia [...] nie spełnia wymogów decyzji kończącej postępowanie w rozumieniu art. 124 u.g.n." prawa nie narusza. Powyższa konkluzja wynika wprost z treści art. 118 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej (podobnie wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., II OSK 1586/10). Skoro w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisów o ugodzie administracyjnej nie stosuje się, to wynikająca z treści zaskarżonej decyzji odmowa uznania wskazanej ugody za akt wywierający skutki takie, jakie wywiera decyzja administracyjna, nie może być skutecznie podważona. W szczególności nie można podzielić zarzutu skargi, że organ I instancji w ten sposób stwierdził nieważność ugody, a przy tym naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wbrew bowiem temu zarzutowi, postępowanie w przedmiocie nieważności obejmuje wyłącznie decyzje i postanowienia i jest postępowaniem nadzwyczajnym w stosunku do trybu zwykłego, w którym rozpatrywana była niniejsza sprawa. Stwierdzenie zaś, że omawiana ugoda mogłaby stanowić przedmiot rozważań na etapie postępowania cywilnego nie stanowi naruszenia przez Starostę przepisów o właściwości organów w postępowaniu uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższych względów ustalenie, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (ani przed faktycznym zajęciem nieruchomości, ani po fakcie realizacji na wskazanych działkach inwestycji celu publicznego), co do zasady uprawniało organy orzekające do przyjęcia, że brak było decyzji administracyjnej co uniemożliwiało rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej w przedmiocie żądań U. Ł. i Spółki. Specyfika wywłaszczenia określonego w art. 124 ust. 1 ugn. które nie prowadzi do klasycznego odjęcia prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego), lecz prawo to ogranicza poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, pociąga za sobą kolejną odrębność, a mianowicie – odmiennie, niż w przypadku decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn), w decyzji ograniczającej to prawo nie rozstrzyga się jednocześnie o odszkodowaniu. Wiąże się to z nałożeniem w art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobę lub jednostkę organizacyjną występującą o zezwolenie, obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126. Oczywiste jest zatem, że warunkiem ustalenia odszkodowania (odpowiadającego wartości poniesionych szkód) jest po pierwsze ustalenie, że wydana została na podstawie art. 124 ust. 1 decyzja administracyjna przed faktycznym zajęciem nieruchomości, po drugie, że po zakończeniu zajęcia przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego okazało się niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności. W sytuacji, gdy nie wydano decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosków o odszkodowanie. Trafnie również przyjął, że brak wydania decyzji administracyjnej w powyższym przedmiocie, powoduje wystąpienie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o odszkodowanie. W tym stanie faktycznym i prawnym stanowisko, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa) co do zasady uznać należy za trafne i tak zostało ocenione w odniesieniu do skargi U. Ł. Rozstrzygnięcie Sądu prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej roszczenia Spółki z siedzibą nastąpiło ze względu na stwierdzone naruszenie o charakterze procesowym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zamknęło tej stronie drogę do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jest poza sporem i wykazane to zostało dowodowo, że skarżąca Spółka wniosła do sądu powszechnego powództwo przeciwko Spółce o zapłatę kwoty [...] wraz z odsetkami z tytułu odszkodowania za poniesione straty i wyrządzone szkody związane z zajęciem nieruchomości będących w jej użytkowaniu wieczystym oraz w dzierżawie Postanowieniem z dnia [...]Sąd Rejonowy odrzucił ten pozew na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 kpc z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przy nie wystąpieniu - jak wskazano w uzasadnieniu tego postanowienia – sytuacji procesowej wyczerpującej treść art. 199 1 kpc. Także na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 kpc odrzucone zostało postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...]powództwo Spółki o zapłatę odszkodowania w kwocie [...] z odsetkami ustawowymi. W świetle tych rozstrzygnięć sądu powszechnego, co do których zakresu przedmiotowego, Sąd administracyjny nie jest upoważniony do dokonywania szczegółowej analizy porównawczej w kontekście roszczeń zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie może czynić ustaleń faktycznych w zastępstwie właściwych ku temu organów administracji publicznej, nie ulega jednak wątpliwości istnienie, co najmniej w znacznym zakresie, tożsamości z roszczeniami zgłoszonymi w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Mieć należy na uwadze, że z mocy art. 66 § 4 kpa, organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie Sąd uznał się już za niewłaściwy. Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania administracyjnego z powodu stwierdzenia jego bezprzedmiotowości z uwagi na niewłaściwość trybu administracyjnego i przyjęcie, że właściwym jest sąd powszechny w sytuacji, gdy sąd powszechny odrzucił pozew o odszkodowanie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej wskazując jednocześnie na właściwość trybu administracyjnego, stanowi sytuację analogiczną do zwrotu podania określonego w art. 66 § 4 kpa i powinno być tak samo ocenione, ponieważ byłoby sprzeczne z Konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) odsyłanie strony przez organy stosujące prawo i w ten sposób ograniczenie jej szeroko rozumianego prawa do sądu. Dlatego w odniesieniu do wniosku o odszkodowanie Spółki niezależnie od stanowiska organów obu instancji, że sprawa powinna być rozstrzygnięta przez sąd powszechny, Starosta powinien był, z uwagi na treść art. 66 § 4 kpa wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, czego nie dostrzegł również Wojewoda jako organ odwoławczy. Natomiast U. Ł., jak wyjaśnił w postępowaniu sądowym jej pełnomocnik wprawdzie wniosła w sprawie przedmiotowego odszkodowania powództwo do sądu powszechnego, ale po zapadnięciu postanowień co do powództw Spółki pozew cofnęła. Dlatego uznając zaskarżoną decyzję co do roszczenia U. Ł. za zgodną z prawem, należało jej skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt II Wyroku). Z tych wszystkich przyczyn skarga Spółki. została uwzględniona i dlatego w tej części należało orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (pkt I wyroku) oraz art. 152 p.p.s.a (pkt III wyroku). W przedmiocie zwrotu kosztów na rzecz tej strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a (pkt IV wyroku). Zważywszy na to, że decyzja uchylona w części dotyczącej wniosku Spółki nie rozstrzygała sprawy merytorycznie z natury rzeczy wskazówki co do dalszego postępowania administracyjnego w aktualnym stanie sprawy ograniczyć się muszą do zalecenia merytorycznego rozpatrzenia wniosku.