II SA/Sz 1217/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. F. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] (doręczonym stronie [...]) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania myjni samochodowej, a następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust.1-3 oraz art.59 g ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "ustawa Prawo budowlane", wymierzył inwestorowi – J.F., karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - samoobsługowej sześciostanowiskowej myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie J.F. złożyła na nie zażalenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zarzuciła przedstawicielowi Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego nieprawdziwe stwierdzenie odnoszące się do użytkowania myjni, a także brak wiedzy w przedmiocie specyfikacji technicznej samoobsługowej myjni bezdotykowej, która musi być cyklicznie i etapowo uruchamiana, w szczególności w okresie zimowo-wiosennym, który to przypadek miał miejsce podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników ZDiTM. J.F. podniosła, że gdyby została zawiadomiona o mającej się odbyć kontroli wyjaśniłaby, że cykliczne uruchomienia myjni są niezbędne do jej prawidłowego funkcjonowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 57 ust. 7, art. 59 f, art.59 g i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wstępie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania, w tym zaznaczył, że w dniu [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", wpłynął wniosek J.F. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samoobsługowej sześciostanowiskowej myjni samochodowej z zewnętrznym odcinkiem instalacji energetycznej i gazowej, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...], którą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie myjni. W związku ze stwierdzeniem braków złożonego wniosku PINB, postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wezwał inwestora do jego uzupełnienia poprzez przedłożenie do dnia [...] określonych dokumentów, tj.: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, potwierdzenia odbioru przyłącza gazowego, 3) protokołów badań i sprawdzeń – protokołu odbioru dwóch zjazdów (wjazd i wyjazd) z ul. [...] w [...], dokonany przez uprawniony podmiot. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że pracownicy organu pierwszej instancji, działając w trybie art. 59a ustawy Prawo budowlane, przeprowadzili w dniu [...] obowiązkową kontrolę przedmiotowej myjni, przy udziale K.K. - pełnomocnika inwestora. Organ ustalił, w oparciu o sporządzony z przeprowadzonej kontroli protokół, brak nieprawidłowości. Stwierdzając niewywiązanie się inwestora z nałożonego postanowieniem z dnia [...] obowiązku PINB, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej myjni. Pismem z dnia [...] Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego poinformował organ pierwszej instancji, że wobec niedostarczenia przez inwestora wymaganej dokumentacji w dniu [...] został spisany protokół przerwania odbioru. Ponadto Zarząd, po stwierdzeniu braku pozwolenia na budowę zjazdów z drogi publicznej działki nr [...], obr. [...] na teren przedmiotowej myjni, w dniu [...] ponownie przeprowadził kontrolę pasa drogowego. W jego ocenie, pomimo braku odbioru technicznego myjnia samochodowa funkcjonuje, a zjazdy są użytkowane. Na tą okoliczność sporządził materiał zdjęciowy, który przesłał PINB. Wobec powyższych ustaleń, organ powiatowy, przeprowadził w dniu [...] ponowne oględziny przedmiotowej myjni samochodowej, podczas których organ ten również ustalił, że jest ona użytkowana, a wyniki oględzin utrwalił w formie dokumentacji zdjęciowej, na której widoczni są korzystający z myjni. W powołanych okolicznościach organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...]. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "ZWINB", stwierdził, że organ powiatowy działał na podstawie prawa, w granicach ustawowych kompetencji. Przytaczając treść przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zdaniem organu, z przepisów art. 56 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 ww. ustawy wynika, że za formalno-prawne zakończenie budowy polegające na złożeniu zawiadomienia właściwemu organowi nadzoru budowlanego o jej zakończeniu lub uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, odpowiedzialny jest inwestor lub jego następca prawny. W dalszej części uzasadnienia ZWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt do kategorii XVII, według załącznika do ww. ustawy. Powołując się na art. 59 f ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy podniósł, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi 500 zł i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii XVII, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 15,0, natomiast współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1 (dla kubatury < 2500 m3). W świetle powołanych przepisów ZWINB stwierdził, że wysokość kary ustalonej na kwotę [...] złotych i stanowiącej iloczyn: [...] określona została zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, ZWINB wyjaśnił, że cykliczne uruchomienie przedmiotowego obiektu budowlanego, nie jest tożsame z umożliwieniem korzystania z myjni osobom postronnym. Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem J.F. złożyła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc przy tym o jego uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 oraz art. 79 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć, pomimo niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w związku z niedopełnieniem obowiązku zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed ich terminem. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także niepodejmowanie działań mających na celu zebranie materiału dowodowego w sposób rzetelny i wyczerpujący. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady praworządności oraz obowiązku organu administracji do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czyli art. 8 oraz art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o podejmowanych czynnościach, w tym o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, a ponadto pozbawienie skarżącej prawa do brania udziału w tej czynności, składania wyjaśnień, a także zadawania pytań pracownikom PINB. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga J.F. została w terminie wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Znajdująca się w aktach sprawy polecona przesyłka listowa, zwrócona przez Pocztę Polską po dwukrotnym jej awizowaniu, nie może być uznana za doręczenie postanowienia ZWINB z dnia [...] w trybie art. 44 § 4 K.p.a., gdyż zwrotne potwierdzenie doręczenia nie spełnia wymogów wskazanych w § 1-3 tego artykułu. W tym stanie rzeczy, dopiero osobiste odebranie decyzji przez J.F. w dniu [...] stanowiło datę, od której rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Wszczęcie postępowania administracyjnego stanowi także początek postępowania polegającego na gromadzeniu dowodów w sprawie. Informacja o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem stosownego pozwolenia na użytkowanie może być wykorzystana jako podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przystąpienia do użytkowania, ale nie może stanowić wyłącznego dowodu w oparciu, o który następnie zostaje nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stwierdzić należy, że jedynie dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie (decyzje, postanowienia, zaświadczenia itp.) przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.). Przepis ten stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie spraw poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia (art. 76 § 2 K.p.a.). W aktach niniejszej sprawy znajduje się pismo z dnia [...], podpisane przez zastępcę dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego, informujące o kwestiach związanych z dopuszczeniem do użytkowania samoobsługowej myjni samochodowej przy ul. [...] w [...], w tym także o przeprowadzeniu w dniu [...] kontroli pasa drogowego, która wykazała funkcjonowanie myjni oraz przekazujące "samowolę budowlaną do załatwienia zgodnie z kompetencją" wraz z dokonaną dokumentacją fotograficzną (k. 27 - 46 akt PINB). Zdaniem sądu, niniejsze pismo nie stanowi dokumentu urzędowego, a jedynie dokument prywatny, który podobnie jak zdjęcia do niego załączone – nie wiadomo przez kogo wykonane – winien podlegać najpierw włączeniu do akt sprawy jako dowód, a następnie ocenie organu. Kolejnym dowodem w sprawie jest protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia [...] sporządzony przez pracowników PINB. Wynika z niego, że przedmiotowa myjnia samochodowa jest użytkowana – na jednym ze stanowisk odbywało się mycie samochodu. Do tego protokołu załączono dokumentację fotograficzną (k. 47 - 53 akt PINB). Dopiero po wykonaniu oględzin przez pracowników PINB wydane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 54 akt PINB), a więc jak z powyższego wynika, wszystkie dowody, na których opiera się zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB, zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, a więc po uprzednim wszczęciu postępowania, przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, a po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Organ administracji, jako gospodarz postępowania administracyjnego, określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Nie posiada jednak w tym względzie całkowitej dowolności, lecz powinien zmierzać do urzeczywistnienia zasady prawdy obiektywnej. Obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jest niezależny od tego, czy materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a. i dotyczy tak dowodów zgromadzonych przez organ, jak i przedłożonych przez stronę. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich dowodów, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony, a w razie kontroli sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu (wyrok NSA sygn. akt I OPS 4/11 ). Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie spełniają powyższych wymogów, co stanowi o naruszeniu ww. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą należy stwierdzić, że czynności kontrolne przeprowadzone przez organy nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Uprzedzenie strony o terminie wykonania takich czynności przed wszczęciem postępowania administracyjnego niweczyłoby sens badania czy przystąpiono do nielegalnego korzystania z myjni. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, uzupełnić postępowanie dowodowe oraz wydać decyzję i uzasadnić ją zgodnie z wymogami art.107 § 3 K.p.a.