II SA/Sz 1217/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. C. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia skarżącym M. C. i E. C. bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości związanej z własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] w S., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. C. i E. C. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta S., po raz trzeci rozpoznając sprawę wniosku z dnia 27 lipca 2012 r. złożonego przez M. i E.C., M. i M.C., J.I., T.I., M.P. i S.S., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działek [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiących własność Gminy Miasto S., dla których prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 1 ust. 4, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), § 1, § 2 ust. 1 i § 7 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr XX/517/08 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 54, poz. 1174), mając na uwadze również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K/29/13, decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r., nr [...] orzekło o: - uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości, - przekształceniu odpłatnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działek [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiących własność Gminy Miasto S., dla których prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przysługującego M. i E.C., M.i M.C., J,I., T.I., M.P. i S.S., - ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio do udziałów, - odmowie udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości oraz - o rozłożeniu opłaty na raty niektórym z użytkowników wieczystych. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, przepisy dotyczące zasad przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz sposób ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego, prawa własności i związanych z przekształceniem opłat z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów lokali oraz udziałów posiadanych przez współużytkowników wieczystych nieruchomości. Odnosząc się do przewidzianej Uchwałą Rady Miasta Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr XX/518/08 możliwości udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Kolegium stwierdziło, że nieruchomość położona w [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wykorzystywanym na cele mieszkaniowe i usługowe, zatem bonifikata nie przysługuje. M.C. i E.C., działając poprzez pełnomocnika, zaskarżyli wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w części dotyczącej braku udzielenia im bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości związanej z własnością lokalu nr [...] i ustalenia ww. opłaty w kwocie [...] zł. Decyzji zarzucili: - naruszenie § 1 ust. 1 pkt 1 Uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XX/518/08 z dnia 7 kwietnia 2008 r. w zw. z art. 4 ust. 7 i art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez błędną wykładnię, a w jej rezultacie uznanie, iż nieruchomość nie spełnia przesłanek do udzielenia bonifikaty z powodu wykorzystywania budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości zarówno na cele mieszkaniowe, jak i usługowe, podczas gdy dla udzielenia bonifikaty istotne jest jedynie wykorzystanie nieruchomości na własne cele mieszkaniowe przez skarżących; - naruszenie § 1 ust. 1 Uchwały w zw. z art. 4 ust. 7 i art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu poprzez nieudzielenie skarżącym bonifikaty, podczas gdy skarżący wypełniają wszystkie przesłanki wskazane w dyspozycji ww. przepisu i uprawnieni są do uzyskania bonifikaty; - naruszenie § 2 ust. 1 Uchwały w zw. z art. 4 ust. 7 i art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez ustalenie należnej opłaty za przekształcenie w kwocie [...] zł, podczas gdy organ obowiązany był udzielić skarżącym bonifikaty i ustalić opłatę za przekształcenie w wysokości 5% wartości prawa własności nieruchomości, tj. w kwocie [...] zł. Skarżący, poza wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej braku udzielenia im bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości związanej z własnością lokalu nr [...] i ustalenia ww. opłaty w kwocie [...] zł; 2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji udzielającej skarżącym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenie opłaty w wysokości 5% wartości prawa własności nieruchomości, tj. w kwocie [...] zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazali, że w niniejszym postępowaniu bezspornym jest, iż spełniają oni warunki wskazane w § 1 ust. 1 lit. b)-e) Uchwały Rady Miasta Szczecin, jak również w zakresie lit. a) - nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz jest przeznaczona w akcie notarialnym ustanowienia użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe. Kolegium zakwestionowało jednak spełnienie warunku wskazanego w lit. a) w zakresie wykorzystania nieruchomości jedynie na własne cele mieszkaniowe. W ocenie organu, spełnienie ww. warunku wymaga tego, aby nieruchomość była wykorzystywana wyłącznie na własne cele mieszkaniowe przez wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Zdaniem skarżących, interpretacja § 1 ust. 1 pkt 1 Uchwały przeprowadzona przez organ jest niezgodna z powszechnie przyjętymi dyrektywami interpretacyjnymi, w szczególności jest niezgodna z wykładnią autentyczną, funkcjonalną i celowościową przedmiotowego przepisu. Po pierwsze, zastosowanie § 1 ust. 1 pkt 1 w sposób wskazany przez Kolegium pozbawiałoby praktycznego zastosowania warunku wskazanego w § 1 ust. 1 pkt 2. Nie jest bowiem możliwa sytuacja, w którym warunek pkt 1 zostaje wypełniony, a nie zostaje wypełniony warunek pkt 2. Nie może być bowiem tak, że cała nieruchomość jest wykorzystywana jedynie na własne cele mieszkaniowe, a poszczególny lokal będzie wykorzystywany na cele inne. Jeżeli zatem uchwałodawca zamierzałby wprowadzić regulację o treści wskazanej przez Kolegium, wówczas celem uniknięcia logicznej niespójności Uchwały koniecznym byłoby uchylenie warunku wskazanego w § 1 ust. 1 pkt 2. Po drugie, § 1 ust. 2 stanowi o możliwości udzielenia bonifikaty w przypadku wielofunkcyjnego wykorzystywania części wspólnych nieruchomości, a więc również w przypadku wykorzystania w celach innych niż cele mieszkaniowe. W przypadku zastosowania przepisów zgodnie z interpretacją Kolegium, przepis ten nie miałby zupełnie zastosowania. Nie byłaby wszakże możliwa sytuacja, w której części wspólne nieruchomości byłyby wykorzystywane wielofunkcyjnie przy spełnieniu warunku wskazanego w § 1 ust. 1 pkt 1. Ponadto skarżący wskazali, że przepisy Uchwały należy interpretować w sposób odpowiadający intencji prawodawcy, w tym przypadku intencji Rady Miasta Szczecin, oraz organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Prezydenta Miasta S. Nie powinno ulegać wątpliwości, iż intencją wprowadzenia warunku wskazanego w § 1 ust. 1 pkt 1 Uchwały w treści ustalonej Uchwałą nr XLIII/1253/14 z dnia 21 lipca 2014 r. było ograniczenie podmiotów uprawnionych do bonifikaty do osób wykorzystujących poszczególne lokale na własne cele mieszkaniowe. Powyższe zostało potwierdzone w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 30 kwietnia 2015 r. Prezydent wskazał bowiem, iż w przypadku uznania zasadności wniosku o przekształcenie skarżącym przysługiwałaby bonifikata w związku z przekształceniem prawa związanego z lokalem nr [...] (akapit 2, str. 16 decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 30 kwietnia 2015 r.). Brak jest natomiast logicznych podstaw do przyjęcia, jakoby intencją uchwałodawcy było wprowadzenie ograniczenia zgodnego z interpretacją Kolegium. Co więcej, pomimo iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości może być dokonane wyłącznie na rzecz wszystkich współużytkowników łącznie, to powyższe ograniczenie nie dotyczy udzielania bonifikat. Nie ma bowiem przeciwskazań do tego, aby udzielić bonifikaty jedynie części współużytkowników spełniających właściwe kryteria określone przez radę gminy. Przeprowadzona przez Kolegium wykładnia przepisów Uchwały doprowadziłaby jednak w przeważającej ilości przypadków do tego, iż udzielenie bonifikaty mogłoby być możliwe wyłącznie na rzecz wszystkich współużytkowników łącznie. Odrębna sytuacja mogłaby wystąpić tylko wobec spółek cywilnych oraz osób zalegających z opłatami za użytkowanie wieczyste. Przedmiotowa interpretacja prowadziłaby także do daleko idącego ograniczenia zastosowania instytucji bonifikaty przez Miasto S. Zgodnie ze skarżoną decyzją, wynajęcie któregokolwiek z lokali, z którym prawo wieczystego użytkowania nieruchomości jest związane, lub też rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej w którymkolwiek z nich, automatycznie uniemożliwiałoby zastosowania bonifikaty wobec wszystkich współużytkowników. Powyższe nie ma żadnego uzasadnienia funkcjonalnego lub aksjologicznego, a prowadziłoby do rażąco niesprawiedliwego systemu przydzielania bonifikat. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana zarówno na cele mieszkaniowe, jak i usługowe, bonifikata skarżącym nie przysługuje. W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2015 r. skarżący podtrzymali skargę podnosząc dodatkowe zarzuty związane niezasadnym rozłożeniem przez organ opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz uczestników postępowania J.I. i T.I., pomimo braku ich wniosku w tym zakresie. Na tą okoliczność zwrócili również uwagę uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2015 r. W kolejnych pismach procesowych z dnia 15 lutego 2016 r. skarżący oraz uczestnicy postępowania wskazali na omyłki pisarskie jakie wystąpiły w treści zaskarżonej decyzji informując, że skierowali do organu wniosek o ich sprostowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja wydana w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zaskarżona w części dotyczącej braku udzielenia skarżącym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości związanej z własnością lokalu nr [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach również innych osób, poza skarżącymi. Jednak osoby te nie wniosły skargi, pomimo że zgodnie z art. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, który ma w tym interes prawny, prokurator. Rzecznik Prawo Obywatelskich, Rzecznik Prawa Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 ww. ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przypomnienie wskazanych przepisów jest celowe dla wyjaśnienia legitymacji skarżących do zaskarżenia decyzji. Ich uprawnienie związane jest z posiadaniem interesu prawnego. Oznacza to, że nie mogą skutecznie formułować zarzutów naruszenia interesu prawnego innych osób, nawet jeśli były one uczestnikami postępowania administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący podnieśli w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2015 r. zarzut niezasadnego rozłożeniem przez organ opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz uczestników postępowania J.I. i T.I. Tymczasem wymienieni uczestnicy postępowania administracyjnego mieli prawem przewidzianą możliwość, wynikającą z posiadanego interesu prawnego, do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie i poddania go kontroli sądu. Z prawa tego jednak nie skorzystali. Przechodząc do istoty sporu polegającego na wykładni przepisów uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr XX/517/08 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto S. należy stwierdzić, że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 4 ust. 5 i 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Według § 1 tej uchwały: 1. Wyraża się zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, ze zm.: Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1371), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto S., wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, jeżeli na dzień wydania decyzji spełnione są następujące warunki: 1) nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, przeznaczona w akcie notarialnym ustanowienia użytkowania wieczystego i wykorzystywana jedynie na własne cele mieszkaniowe; 2) lokal, z którym związane jest prawo użytkowania wieczystego wykorzystywany jest jedynie na cele mieszkaniowe; 3) użytkownik wieczysty nie zalega z płatnościami z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste i podatkami wobec gminy Miasto S.; 4) użytkownik wieczysty nie występuje o przekształcenie jako wspólnik spółki cywilnej; 5) użytkownik wieczysty nie korzystał wcześniej przy nabyciu prawa własności nieruchomości od gminy Miasto S. z bonifikaty, chyba że bonifikata została zwrócona, bądź też została udzielona przy sprzedaży lokalu z którym związane jest przekształcane prawo użytkowania wieczystego. W przypadku przekształcania udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności związanych z własnością kilku lokali mieszkalnych należących do tej samej osoby, bonifikata udzielana jest tylko do jednego udziału. 2. W przypadku wielofunkcyjnego wykorzystywania części wspólnych nieruchomości, bonifikatę stosuje się proporcjonalnie do części wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, o ile funkcja mieszkaniowa stanowi minimum 60% powierzchni. Dokonując wykładni ww. przepisu, w ocenie Sądu, zauważyć należy, że poszczególne warunki opisane w § 1 ust. 1 w punktach 1 i 2 dotyczą powiązanych acz odmiennych kwestii. W pkt 1 istotą regulacji jest nieruchomość (jako nieruchomość gruntowa) zabudowana budynkiem mieszkalnym, która, dla spełnienia warunku udzielenia bonifikaty, musi być nieruchomością przeznaczoną w akcie notarialnym jedynie na cele mieszkaniowe i nieruchomością wykorzystywaną jedynie na własne cele mieszkaniowe. Natomiast norma zawarta w punkcie 2 dotyczy lokalu, z którym związane jest prawo użytkowania wieczystego, stawiając wymóg jego wykorzystywania jedynie na cele mieszkaniowe. Odrębnie zatem badać należy wykorzystywanie nieruchomości (gruntowej) jedynie na własne cele mieszkaniowe oraz wykorzystywanie lokalu jedynie na cele mieszkaniowe. Zdaniem Sądu, wynika to z językowej wykładni obu przepisów, posiadając również uzasadnienie celowościowe oraz wpisuje się w systematykę sformułowania § 1 ust. 1 uchwały. Uchwałodawca najpierw nakazał ocenić, czy nieruchomość (zabudowana) z którą związane jest prawo użytkowania wieczystego spełnia określone kryteria, a jeżeli tak, to czy konkretny lokal, z którym jest związane prawo użytkowania wieczystego, spełnia warunek wykorzystywania go jedynie na cele mieszkaniowe. Oczywistym jest, że jeżeli nieruchomość (gruntowa) jest wykorzystywana na cele inne niż własne cele mieszkaniowe (np. poprzez usytuowanie na jej części np. stacji obsługi pojazdów, stacji paliw, obiektu handlowego), to badanie spełnienia pozostałych warunków opisanych w pkt 2-5 staje się zbędne. Jeżeli natomiast organ nie wykaże, tak jak w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, przeznaczona w akcie notarialnym ustanowienia użytkowania wieczystego i wykorzystywana jedynie na własne cele mieszkaniowe, to powinien przejść do badania kolejnych przesłanek opisanych w pkt 2-5. Przy tym dla udzielenia bonifikaty konkretnej osobie, przy spełnieniu warunku z pkt 1, istotne jest przeanalizowanie wykorzystywania konkretnego lokalu do którego odwołuje się pkt 2, a więc tego z którym związane jest prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, nie zaś wymogu spełniania powyższego warunku przez wszystkie lokale znajdujące się w budynku mieszkalnym wybudowanym na nieruchomości. Jeżeli zatem nieruchomość jest zabudowana wyłącznie budynkiem mieszkalnym, (zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w akcie notarialnym ustanowienia użytkowania wieczystego, jest wykorzystywana wyłącznie na własne cele mieszkaniowe) i w ramach tego budynku mieszkalnego część z lokali jest wykorzystywana na działalność gospodarczą a pozostałe jedynie na cele mieszkaniowe, to właściciele tych ostatnich (osoby fizyczne) posiadają prawo do uzyskania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Za trafne należało zatem uznać zarzuty skargi wskazujące na błędną wykładnię przez organ § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały. Rację mają skarżący twierdząc, że zaakceptowanie interpretacji ww. przepisu § 1 ust. 1 pkt 1 Uchwały przedstawionej w zaskarżonej decyzji nie korelowałoby z § 1 ust. 2, który wprost dopuszcza możliwość udzielenia bonifikaty w przypadku wielofunkcyjnego wykorzystywania części wspólnych nieruchomości - proporcjonalnie do części wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, o ile funkcja mieszkaniowa stanowi minimum 60% powierzchni. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 1 ust. 1 Uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr XX/517/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej uchyleniu w zaskarżonej części, opisanej w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy. Na marginesie sprawy Sąd zwrócił uwagę na niewłaściwie powołaną podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, tj. art. 138 § 2 K.p.a. Podstawą podjęcia badanego rozstrzygnięcia o charakterze reformacyjno-merytorycznym, które należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia procesowego w sytuacji nieuwzględniania przez organ I instancji wskazówek organu odwoławczego, był niewątpliwie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów i ponownie orzec w przedmiocie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości związanej z własnością lokalu nr [...].