II SA/Sz 122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Pana I. B. (dalej: "Skarżący") orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza T. z dnia [...] roku w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zasiłek okresowy, o który wnioskował Skarżący jest wprawdzie sytuowany w grupie tzw. świadczeń obligatoryjnych, niemniej jednak poza kryterium dochodowym przesłanki uzasadniające jego przyznanie wymienione są w ustawie jedynie przykładowo. Wskazano też, że wprawdzie w orzecznictwie i literaturze dominuje pogląd, iż spełnienie warunków do otrzymania zasiłku okresowego obliguje organ do przyznania tego świadczenia, a swoboda organu (uznanie) sprowadza się tylko do ustalenia okresu zasiłkowego i wysokości świadczenia - w granicach wyznaczonych ustawą, niemniej jednak stanowisko to przyjmuje się z zastrzeżeniem, że muszą zostać spełnione ogólne zasady udzielenia pomocy społecznej oraz nie mogą wystąpić przesłanki negatywne wskazane w ustawie. Takie przesłanki zostały określone w art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący nie zaprzeczył w odwołaniu, temu co organ I instancji opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. że od wielu lat pozostaje osobą bierną zawodowo i nie czyni żadnych starań, aby zmienić tą sytuację. Stracił też status osoby bezrobotnej ponieważ nie stawił się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie celem potwierdzenia gotowości zawodowej. Jedynym źródłem utrzymania jest dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Dodatkowo regularnie otrzymuje pomoc od swojej matki, która uiszcza opłaty za media oraz zakupuje żywność. Wskazano też, że Skarżący jest uzależniony [...] i zgodnie z postanowieniem sądu z dnia [...] roku winien był podjąć leczenie w Oddziale [...], czego nie uczynił do dnia wydania decyzji. Kolegium zauważyło też twierdzenia Skarżącego, iż nieprawdą jest jakoby nie współpracował z pracownikiem OPS. Kolegium uznało jednak, że nie jest współdziałaniem z pracownikiem socjalnym składanie wniosków o udzielenie pomocy a za współudział w wyjściu z trudnej sytuacji życiowej, w przypadku Skarżącego należałoby uznać np. podjęcie pracy zawodowej lub choćby próbę jej podjęcia, wykonywanie prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych a szczególnie w sytuacji Skarżącego, podjęcie leczenia na oddziale [...], czego pomimo postanowienia sądu [...] roku do tej pory nie uczynił. Skarżący nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem datowanym na [...] roku (powinno być[...] r) , wniósł Skargę domagając się uchylenia decyzji. Wskazał, że zarzuty jakoby nie współpracował z OPS w T. są tylko słowne nie potwierdzone żadnym dokumentem ani protokółem w sprawie. Nadmienił, iż jego sytuacja jest dramatyczna, gdyż od kilku miesięcy nie otrzymuje żadnej pomocy od OPS. Powyższe zdaniem Skarżącego sprawia, że jego skarga jest zasadna. Natomiast ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik, w piśmie z dnia [...] roku zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu: 1. obrazę przepisu prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu zasiłku okresowego pomimo spełnienia przez niego wszystkich kryteriów uprawniających do jego przyznania, 2. obrazę przepisu prawa procesowego, mogącą mieć wpływ na wydane orzeczenie, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w zakresie tego, że Skarżący nie współpracował z pracownikiem socjalnym, w zakresie stanu zdrowia skarżącego, dotyczących lekkomyślnego nie stawienia się na wizytę w PUP, niepoddania się leczeniu odwykowemu, 3. obrazę przepisu postępowania, mogącą mieć wpływ na wydanie orzeczenie, tj. art. 80 k.p.a. dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów, która skutkowała dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w zakresie tego, że Skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, nie poddał się leczeniu [...], lekkomyślnie nie stawił się na wizytę w PUP i nie ma problemów zdrowotnych. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego zakwestionował przyjęcie przez organy administracji zasady uznaniowości w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego jest decyzją związaną. Wynika to zarówno z brzmienia przepisu (zasiłek okresowy przysługuje), jak i z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny. Nadmienił także, iż Skarżący podnosił, że jego stan zdrowia jest [...] (organ nie uznał tego za wiarygodne). W ocenie pełnomocnika nie występują też przesłanki negatywne warunkujące udzielanie pomocy. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, które wskazywałyby na to, że Skarżący nie chciał on skorzystać z proponowanych programów, czy szkoleń, odmówił podjęcia zatrudnienia, wykonywania prac, czy robót publicznych. Brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na to, że pracownik o programach i innych możliwościach aktywizacji poinformował skarżącego. Żeby zaś mówić o odmowie współdziałania konieczna jest także inicjatywa pracownika, a na taką dowodu nie ma. Należy więc przyjąć, że Z. B. o programach i innych możliwościach współpracy nie wiedział. Natomiast w zakresie niepodjęcia leczenia odwykowego pełnomocnik Skarżącego wskazał, że orzeczenie które Skarżącego do powyższego zobowiązywało, jest [...] roku, a więc ma już prawie [...]. Można mieć w związku z tym wątpliwość co do jego aktualności i rzeczywistej konieczności podjęcia takiego leczenia przez Skarżącego. Organ nie zwrócił się do żadnych ośrodków celem uzyskania informacji o ewentualnym podjęciu leczenia. Brak jest też dowodów, że pracownik socjalny przedstawił skarżącemu chociażby ośrodki, czy instytucje, gdzie możliwe jest podjęcie leczenia. Ponadto pracownik socjalny nie ma odpowiednich wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby mu na ustalenie, czy Skarżący rzeczywiście jest uzależniony. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego, organ nie zbadał także okoliczności, które wiązały się z niestawiennictwem I. B. w PUP, w szczególności nie wykluczył, że do niestawiennictwa doszło w skutek siły wyższej, która uniemożliwiła osobiste stawiennictwo. Ma to tym większe znaczenie w obecnych czasach związanych z epidemią koronawirusa. To zaś, że Skarżący wprost nie zaprzeczył w odwołaniu wszystkim twierdzeniom organu nie zwalnia organu z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wreszcie pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że w końcowej części uzasadnienia Kolegium odnosząc się do decyzji organu I instancji, wskazało, że "W przekazanych aktach sprawy brak jakiejkolwiek adnotacji choćby o próbie podjęcia innych form pomocy społecznej w stosunku do Skarżącego" a ponadto w żaden organ nie odniósł się do stanu zdrowia Wnioskodawcy, pomimo że w podaniach o uzyskanie pomocy społecznej wskazuje on na "[...]". A więc organ II instancji sam przyznaje, że materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zebrany. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ nie uczynił zadość swojemu obowiązkowi w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast co do ostatniego zarzutu skargi, pełnomocnik Skarżącego nadmienił, że wszystkie swoje ustalenia organ poczynił praktycznie wyłącznie na podstawie kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, który nie zawiera żadnych załączników, które potwierdzałyby dokonane ustalenia. Organ nie może przerzucać na skarżącego odpowiedzialności za prawdziwość i rzetelność danych wskazanych w kwestionariuszu. Ma to również szczególne znaczenie z uwagi na wiek i wykształcenie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm. – dalej "u.p.s.") zasiłek okresowy, o który wnioskował Skarżący, przysługuje ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Bezspornym jest wypełnienie przez Skarżącego warunków przyznania powyższego świadczenia w zakresie spełnienia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jednak – czego nie dopatrzyły się organu administracji - zarówno występując z wnioskiem, jak i w toku wywiadu środowiskowego Skarżący nie wskazał na żadne inne z okoliczności opisane w powyższym przepisie, a dające podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia takie jak: długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Otóż z żadnych okoliczności ani twierdzeń Skarżącego nie wynika aby występowała u niego długotrwała choroba. Jakkolwiek pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, należy je odnosić do choroby przewlekłej, której leczenie jest rozłożone w czasie. Istnienie długotrwałej choroby powinno zostać stwierdzone przez lekarza, gdyż żaden inny podmiot nie jest do tego uprawniony. W dacie rozpatrywania sprawy Skarżący nie mógł być także uznawany za osobę bezrobotną w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem taki status utracił z powodu niestawiennictwa w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie celem potwierdzenia gotowości zawodowej. Brak jest też jakichkolwiek dowodów dających podstawy do uznania Skarżącego za osobę niepełnosprawną lub aby toczyło się postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub wsparcia społecznego. Jak wskazuje się w literaturze zawarte w art. 38 ust. 1 u.p.s. wyliczenie przesłanek przyznania zasiłku celowego ma charakter przykładowy. Innych okoliczności, w których można przyznać takie świadczenie, należy poszukiwać w art. 7 pkt 2-15 u.p.s., bowiem stan ubóstwa (pkt 1) sprowadza się do spełnienia kryterium dochodowego. Ustawodawca wymaga natomiast zaistnienia jeszcze innego, obok ubóstwa, powodu uzasadniającego udzielenie pomocy pieniężnej. Spośród okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. można by dopatrywać się w niniejszej sprawie jedynie występowania [...] W tym miejscu należy jednak dostrzec, iż w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto w stosownie do art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka a zadaniem. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Ponadto w myśl art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Tym samym aby al zm mógł zostać uznany za przesłankę przyznania zasiłku okresowego, zabiegający o uzyskanie takiej pomocy powinien podejmować działania zmierzające do jego przezwyciężenia. W realiach niniejszej sprawy Skarżący został zobowiązany przez Sąd stosownym postanowieniem [...] roku do podjęcia leczenia w Oddziale Terapii Uzależnień. Jak przedstawił w swoim stanowisku pełnomocnik Skarżącego nie można całkowicie wykluczyć, iż powyższy nakaz Sądu po upływie tak długiego okresu czasu się zdezaktualizował, gdyby jednak konsekwentnie przyjąć takie stanowisko, odpadłaby jedyna z możliwych przesłanek warunkujących nabycie prawa do zasiłku okresowego tj. [...] Sąd stwierdza, iż aby jednak stwierdzić, że podjęcie powyższego leczenia nie jest potrzebne, Skarżący powinien był się stawić we właściwym Oddziale Terapii Uzależnień celem weryfikacji aktualnego stanu. W takim ośrodku niewątpliwie nie podjęto by leczenia gdyby nie było ono aktualnie potrzebne. Dopiero wówczas tego rodzaju twierdzenia jak podnoszone przez pełnomocnika Skarżącego stałyby się uzasadnione. Natomiast z drugiej strony, okres prawie [...] lat był wystarczający na pozyskania przez Skarżącego wiedzy w jakim miejscu stosowną pomoc można uzyskać i aby stosowne leczenie podjąć. Tego typu działanie jak wykonanie postanowienia Sądu należało do obowiązków Skarżącego, a wobec ich zaniechania, nie sposób oczekiwać poczynania w tym zakresie dodatkowych ustaleń przez organy pomocy społecznej. Ponadto brak stosownych działań po stronie Skarżącego należy zakwalifikować jako "nieuzasadnioną odmowę podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną" o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Powyższe stanowi zaś samodzielną, negatywną przesłankę dającą podstawy do odmowy przyznania zasiłku okresowego. Inną wartą przywołania negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia wymienioną w art. 11 ust. 2 u.p.s. jest "nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną". W ocenie Sądu brak stawiennictwa w urzędzie pracy, skutkujący w rezultacie utratą statusu osoby bezrobotnej, mieści się w zakresie powyższego pojęcia, stanowiąc kolejną samodzielną negatywną przesłankę dla odmowy przyznania zasiłku okresowego. W świetle twierdzeń pełnomocnika Skarżącego należy zaś stwierdzić, iż nie jest także rolą organów pomocy społecznej poszukiwanie przyczyn braku stawiennictwa Skarżącego w Urzędzie Pracy w zakreślonym przez ten organ terminie. Jeśli ów brak stawiennictwa - jak wywodzi pełnomocnik był niezawiniony - Skarżący powinien był podejmować odpowiednie działania przed PUP czy to mające na celu zachowanie statusu osoby bezrobotnej czy też jego przywrócenie. Tymczasem jak wynika z informacji urzędu pracy, Skarżący nie tylko nie stawił się w PUP w wyznaczonym terminie, ale mimo takiego obowiązku nie powiadomił urzędu w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Podjęcie tego ostatniego działania po pierwsze umożliwiłoby zachowanie statusu osoby bezrobotnej, a w dalszej kolejności nie uzasadniałoby przyjmowania, że Skarżący nie poszukując pracy w istocie odmawia podjęcia zatrudnienia. Wobec powyższego nie sposób uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez skarżoną decyzję art. 38 ust. 1 u.p.s. gdyż, jakkolwiek nie zostało przez organy dostrzeżone, że Skarżący nie wypełnił w wymagany sposób wymaganych kryteriów uprawniających do przyznania zasiłku okresowego, to z całą prawnością zaistniały przesłanki negatywne dające podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania takiego świadczenia. Odnosząc się do innych zarzutów pełnomocnika Skarżącego, jakoby nie zbadano odpowiednio stanu zdrowia wnioskującego wobec jego oświadczenia o "dramatycznej sytuacji zdrowotnej i materialnej" nie sposób pomijać, iż Skarżący wiąże w piśmie ową "dramatyczną sytuację" nie tyle z konkretnym schorzeniem czy zespołem chorób, lecz z brakiem świadczeń z pomocy społecznej. Nie sposób oczekiwać poczynania przez organ ustaleń co do stanu zdrowia Skarżącego na podstawie tak ogólnikowych twierdzeń. Aby tego rodzaju twierdzenia mogły mieć znaczenie dla sprawy Skarżący powinien był przynajmniej wskazać z czego wynika owa "dramatyczna sytuacja zdrowotna" , jakie schorzenie (inne niż [...]) zostało u niego stwierdzone, kto i w jaki sposób je stwierdził oraz gdzie w jaki sposób jest leczony. Brak tego rodzaju informacji czyni twierdzenia Skarżącego gołosłownymi i niewiarygodnymi oraz uniemożliwia jakąkolwiek ich weryfikację. Zatem nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego albowiem zgormadzony w sprawie materiał dowodowy był wystraczający do stwierdzenia braku przesłanek do przyznania świadczenia oraz do wystąpienia negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę jego przyznania. Co do zasady można się wprawdzie zgodzić z zarzutem pełnomocnika Skarżącego, iż aby uznać, że doszło do odmowy współdziałania Skarżącego z pracownikiem socjalnym konieczna byłaby odpowiednia inicjatywa owego pracownika lub organów pomocy społecznej. Nie sposób jednak dostrzegać, iż w badanym przypadku organy utożsamiały ów "brak współpracy" z opisanymi wyżej okolicznościami dotyczącymi utraty statusu osoby bezrobotnej oraz braku podjęcia leczenia choroby [...]. Utożsamianie powyższych pojęć jawi się jako nadmierne uproszczenie gdyż w istocie stanowią odrębne od braku współpracy z pracownikiem socjalnym przesłanki odmowy przekazania świadczeń. Jednakże samo wadliwe opisane stwierdzonych okoliczności jako "braku współpracy z pracownikiem socjalnym" nie zmienia faktu, iż organy opisały w decyzji ujęte w tym samym przepisie okoliczności dające podstawy do odmowy przyznania zasiłku okresowego. Tym samym mimo powyższego uchybienia w ostatecznym rezultacie wnioski co do zaistnienia takich negatywnych przesłanek przyznania świadczenia były prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie znalazł też podstaw do uznania oceny dowodów dokonanej przez organy administracji za dowolną, gdyż organy przeprowadziły postępowanie odpowiednio do przedstawionych przez Skarżącego we wniosku oraz w toku wywiadu środowiskowego okoliczności i dowodów, a wydając decyzję poddały je stosownej ocenie. Odnosząc się do innych twierdzeń pełnomocnika Skarżącego, również wiek wnioskodawcy ([...] lat) oraz sposób w jaki formuje on swoje oświadczenia nie dawał podstaw do przyjmowania aby nie był w on stanie w odpowiednio wyraźny i racjonalny sposób przedstawiać swoich racji i istotnych okoliczności w zainicjowanym przez siebie postępowaniu administracyjnym. Końcowo Sąd podkreśla, że celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 roku sygn. akt. I OSK [...] publ. CBOSA). Zatem Skarżący powinien osobiście podejmować niezbędne działania zmierzające do trwałego poprawienia swojej sytuacji do których należy w realiach niniejszej sprawy: po pierwsze wznowienie poszukiwania pracy, po wtóre zaś podjęcie leczenia uzależnienia. Takie działania nie tylko dawałyby możliwość skutecznego wnioskowania o zasiłek okresowy i inne świadczenia z pomocy społecznej ale docelowo mogłyby pozwolić na trwałe poprawienie sytuacji zarówno samego Skarżącego jak i członków rodziny ponoszących aktualnie w jego zastępstwie prawie całe koszty utrzymania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które dawałyby podstawy do przyjęcia, iż rozstrzygnięcie zapadłe przed organem administracji nie było zgodne z prawem. W świetle opisanych wyżej ustaleń należało stwierdzić, że organ administracji był uprawniony do odmowy przyznania zasiłku okresowego. Stwierdziwszy powyższe oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.