II SA/Sz 1220/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak /spr/ Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007r. sprawy ze skargi Spółka P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. u c h y l a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . nr [...] II . stwierdza , że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...]r. , Nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g , art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz.2016 ze zm.), Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył P. Spółce karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania basenu w [...]– kat. obiektu [...]. Na powyższe postanowienie P. Spółka , działając przez pełnomocnika, wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 28 i art. 80 K.p.a., które miało wpływ na treść decyzji. W uzasadnieniu wskazywała, że organ błędnie ustalił fakt użytkowania [...], bowiem nie zostało to potwierdzone żadnymi wiarygodnymi dowodami. Wskazała również, że organ I instancji błędnie też ustalił, iż właścicielem [...] jest skarżąca, bowiem z żadnej okoliczności fakt taki nie wynika, a właścicielem obiektu jest inna osoba. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz nałożył na P. Spółkę karę z tytułu nielegalnego użytkowania ww. obiektu w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ze zgromadzonego w trakcie postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż inwestor użytkuje przedmiotową inwestycję bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co stanowi naruszenie art. 55 ustawy Prawo budowlane. Zatem organ I instancji zasadnie nałożył na inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania ww. obiektu budowlanego, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, jednak przy obliczaniu wysokości kary organ I instancji popełnił błąd poprzez zastosowanie niewłaściwego współczynnika. Organ I instancji powinien był zastosować współczynnik dla kategorii obiektu [...] wynoszący [...], zamiast współczynnika [...], przewidzianego dla kategorii [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy zmienił odpowiednio postanowienie organu I instancji, wskazując jednocześnie, że rozstrzygnięcie na niekorzyść strony uzasadnione jest rażącym naruszeniem prawa, które miało miejsce w zaskarżonym postanowieniu i nie stanowi naruszenia przepisu art. 139 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 58 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest włącznie inwestor, zatem skierowanie postanowienia do P. Spółka , jest prawidłowe. Nadto organ wyjaśnił, że fakt nie podpisania protokołu przez osoby uczestniczące w kontroli, bez podania uzasadnionej przyczyny, nie jest okolicznością, która podważa wiarygodność ustaleń dokonanych podczas kontroli. P. Spółka, działając przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc takie same zarzuty jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a także naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez podwyższenie nałożonej kary. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 .Nr 153 poz.1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu II instancji, uchylające postanowienie organu I instancji nakładające na skarżącą karę w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, [...] w [...] i jednocześnie nakładające karę wyższą - w wysokości [...] zł. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei zgodnie z art. 59f ust. 1. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) stanowi [...] zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy prawo budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy [...] jest użytkowany bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Fakt użytkowania obiektu potwierdzają zarówno ustalenia z oględzin w dniu [...]r., jak i dokumentacja zdjęciowa oraz pośrednio ogłoszenia prasowe zachęcając do korzystania z [...]. Słusznie więc organy obydwu instancji stwierdziły, że istnieją podstawy do nałożenia na skarżącą kary z tytułu użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Praw budowlanego. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zmieniło jednak treść rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez nałożenie na skarżącą wyższej kary niż ustalona przez organ I instancji. Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Przepis ten formułuje tzw. zasadę zakazu reformationis in peius, uznawaną powszechnie za jedną z fundamentalnych zasad procesowych demokratycznego państwa prawa. Stosownie do treści art. 144 K.p.a. przepis powyższy stosuje się również do postępowań zażaleniowych. Podstawową zasadą jest więc zakaz wydawania przez organ odwoławczy decyzji niekorzystnych dla strony skarżącej rozstrzygnięcie organu I instancji, wyjątkiem zaś możliwość dokonania takiej zmiany. Z tych względów przewidzianą w art. 139 K.p.a. możliwość zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony odwołującej się należy interpretować ściśle. W ocenie Sądu popełniony przez organ I instancji błąd nie zasługuje na ocenę rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego w rozumieniu art. 139 K.p.a. Kara z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu, o której mowa w art. 59 f w związku z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego uzależniona jest od kategorii obiektu. Kategoria ta wynika w szczególności z określenia obiektu w pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji techniczno – budowlanej, a także faktycznego stanu rzeczy. Jednak ani z postanowienia organu pierwszej instancji, ani organu odwoławczego nie wynika na jakiej podstawie organy te ustaliły kategorię przedmiotowego obiektu, a zatem nie jest jasne, który z organów dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Jednak nawet gdyby organ I instancji błędnie ustalił kategorie obiektu, to i tak błąd taki nie może być uznany za rażące naruszenie ww. przepisów. Zdaniem Sądu kwalifikacja obiektu opiera się na ocenie ww. wskazanych elementów, a zatem jako taka nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Nadto należy również wskazać, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu stwierdził, że kara została prawidłowo nałożona na inwestora, bowiem zgodnie z przepisem art. 58 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stanowisko organu nie jest trafne. Po pierwsze niniejsze postępowanie nie dotyczy pozwolenia na użytkowanie, lecz nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia właściwego organu. Jednak nie jest to najistotniejsza okoliczność. Istotne jest to czy przed zakończeniem procesu budowlanego nie doszło do zmiany inwestora. Jeżeli bowiem przed zakończeniem budowy doszło do sprzedaży i zmiany właściciela realizowanej inwestycji, to w każdym przypadku okoliczność ta winna być brana pod uwagę przez organy orzekające w sprawie zarówno pozwolenia na użytkowanie, jak i nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowanie obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca już w zażaleniu wskazywała, że nie jest już właścicielem przedmiotowego [...], a organ odwoławczy nie wyjaśnił tej okoliczności, przyjmując, że to na podmiocie rozpoczynającym inwestycję ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie i poniesienia ewentualnych konsekwencji nie uzyskania takiego pozwolenia. W rezultacie mogło dojść do takiej sytuacji, że kara nałożona została na podmiot, który nie przystąpił do użytkowania [....] bez pozwolenia właściwego organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a