II SA/Sz 1220/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 sprawy ze skargi M. S. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczo-pielęgnacyjnych i ustalenia zasad odpłatności za pobyt w ośrodku opiekuńczo-pielęgnacyjnym oddala skargę Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społeczne w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 1, 3 i 4, art. 110 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Uchwały Rady Gminy Szczecinek z dnia 29 września 2004 r., nr XII/145/2004 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze w formie usług domowych i pielęgnacyjnych oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia opłat oraz trybu ich pobierania oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o przyznaniu M.S. pomocy społecznej w postaci specjalistycznych i opiekuńczo-pielęgnacyjnych usług na czas nieokreślony, począwszy od [...] r. w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnych" S" w [...]. Organ określił jednocześnie zasady i wysokość odpłatności za usługi i wskazał, że zakres, sposób i rodzaj usług został zawarty w umowie z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Gminnego Ośródka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Gminnego Ośródka Pomocy Społecznej z dnia [...] w sprawie przyznania M.S. pomocy społecznej w postaci specjalistycznych i opiekuńczo-pielęgnacyjnych usług na czas nieokreślony, począwszy od [...] r., świadczonych w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnych "S" . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że placówka opiekuńcza w której została umieszczona M.S. od [...] r. prowadzi działalność gospodarczą na podstawie decyzji Wojewody [...] jako podmiot niepubliczny, funkcjonujący na podstawie przepisów rozdziału 3 ustawy o pomoc społecznej. Placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, działające na podstawie przepisów rozdziału 3 ustawy nie podlegają przepisom rozdziału 2 o domach pomocy społecznej, a taką właśnie placówką jest Ośrodek Opiekuńczo-Pielęgnacyjny "S". Z tego względu Kolegium uznało, że decyzja Kierownika Gminnego Ośródka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...]. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym należało ją wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. M.S., działając poprzez opiekuna prawnego M.P., złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku podniesiono, że M.S., jako osoba chora, pobierająca rentę socjalną, w dniu [...]r. została umieszczona przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ośrodku Opiekuńczo-Rehabilitacyjnym w [...], prowadzonym przez Fundację [...]. Fundacja ta przekazała w dniu [...] r. prowadzenie swojego Ośrodka Opiekuńczo-Rehabilitacyjnego w [...] firmie C., która uzyskała od Wojewody zezwolenie na prowadzenie tego ośrodka pod nazwą Ośrodek Opiekuńczo-Pielęgnacyjny [...]. W Ośrodku tym, poza zmianą jego nazwy i zmianą podmiotu prowadzącego, nic się nie zmieniło. Pozostali ci sami mieszkańcy, ten sam personel a M.S. mieszka w tym samym pokoju z tą samą koleżanką od kilku lat. Zatem M.S. jedynie z formalnego punktu widzenia została umieszczona w "nowej" placówce, gdyż faktycznie przybywa w tym miejscu od prawie [...] lat. Dalej wyjaśniono, że M.S. przybyła do Ośrodka w [...] w dniu [...]r., w czasie gdy obowiązywała ustawa o pomocy społecznej z dnia [...] r. W dniu [...] r. GOPS w [...] wydał decyzji nr [...] przyznającą M.S. pomoc społeczną w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze całodobowym od dnia [...] r. na czas nieokreślony w Ośrodku Opiekuńczo-Rehabilitacyjnym [...], prowadzonym przez Fundację [...]. W związku ze zmianą podmiotu prowadzącego Ośrodek [...], zmieniono od [...] r., mocą decyzji nr [...], decyzję z [...] r. w części dotyczącej czasookresu przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, ograniczając czas ich przyznania do [...] r. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji z [...] powoduje, że M.S. nie otrzymuje żadnej pomocy ze strony Gminnego Ośrodka Pomocy Społeczne . Jest to niezgodne z art. 101 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w przypadku osób bezdomnych, a za taką osobę należy uznać M.S., do świadczenia pomocy społecznej zobowiązana jest gmina, w której osoba ta po raz ostatni zameldowana była na pobytu stały, czyli w tym przypadku Gmina [...]. W końcowej części wniosku zwrócono uwagę, że M.S. przebywa w Ośrodku w [...] od [...] r., posiada przyjaciółkę z którą mieszka, psa, którym się opiekuje i grono zaprzyjaźnionych z nią współmieszkańców i pracowników, w otoczeniu których czuje się dobrze i bezpiecznie. Niehumanitarne jest zatem pozbawianie jej bezpiecznego miejsca tylko dlatego, że w trakcie jej [...]-letniego pobytu w Ośrodku zmieniły się przepisy dotyczące przyznawania pomocy społecznej, które nie powinny działać na jej szkodę. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, ponowna analiza akt sprawy doprowadziła organ do uznania, że decyzja Kierownika Gminnego Ośródka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Placówka opiekuńcza, w której została umieszczona M.S. prowadzi działalność gospodarczą na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] jako podmiot niepubliczny, funkcjonujący na podstawie przepisów rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej. Placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, działające na podstawie tych przepisów, nie podlegają przepisom rozdziału 2 o domach pomocy społecznej. Tak więc niedopuszczalne było skierowanie przez GOPS M.S. do Ośrodka Opiekuńczo-Pielęgnacyjnego, czyli placówki zapewniającej całodobową opiekę i finansowanie kosztów pobytu strony w tej placówce. Skargę na powyższą decyzję wniósł w imieniu M.S. jej opiekun prawny M.P. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że organ nie odniósł się w ogóle do argumentów przytoczonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a jedynie dokonał formalnej analizy akt sprawy, bez jednoczesnej oceny stanu faktycznego, a zwłaszcza intencji, jakimi kierował się Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydając decyzję oraz zwracając się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...]. Tymczasem, kluczową kwestią jest brak chęci ze strony Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej finansowego wspierania M.S. W dalszej części skargi opisano zmiany jakie zachodziły w zakresie podmiotów prowadzących Ośrodek w którym od lat przebywa M.S., tożsame z wyjaśnieniami przedstawionymi w składanym wcześniej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem autora skargi, zachowanie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w stosunku do M.S. spowodowane jest chęcią zaoszczędzenia pieniędzy jakie zmuszony był on płacić przez lata za jej pobyt w Ośrodku w [...]. W [...] r. właściciela Ośrodka poinformowała GOPS o podwyższeniu opłaty za pobyt w Ośrodku. Opłata ta, od [...] r. wzrosła z dotychczasowych [...] do [...] złotych za dobę. Prawdopodobnie ten fakt pogorszył współpracę między GOPS a Ośrodkiem w [...], która do tej pory układała się poprawnie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie opiekun prawny skarżącej M.P. oświadczył, że zaskarżoną decyzją została naruszona zasada ochrony praw nabytych oraz zasada nie działania prawa wstecz. Skoro skarżąca została umieszczona w Ośrodku mocą decyzji z [...] r. to powinny obowiązywać ją dotychczasowe przepisy ustawy o pomocy społecznej i w związku z tym powinna ona zachować prawo do dalszego przebywania w tym Ośrodku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych przez art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta prawa nie narusza. Przedmiotem skargi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośródka Pomocy Społecznej z dnia [...], orzekającej o przyznaniu M.S. pomocy społecznej w postaci specjalistycznych i opiekuńczo-pielęgnacyjnych usług na czas nieokreślony, począwszy od [...] r. w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnych. Zasadniczą przyczyną, która legła u podstaw uznania przez Kolegium ww. decyzji za rażąco niezgodnej z prawem było to, że Ośrodek Opiekuńczo-Pielęgnacyjny nie jest domem pomocy społecznej do którego mogła zostać skierowana M.S. decyzją organu pierwszej instancji, lecz placówką zapewniającą całodobową opiekę, do której stosuje się przepisy Rozdziału 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społeczne (Dz. U. 2009 Nr175, poz. 1362 ze zm.). Na wstępie należy przypomnieć, że ocena legalności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności winna być przeprowadzona z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Według treści art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązującej na dzień 4 stycznia 2011 r., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze, zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy, obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5 ustawy). Przyznanie osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługiwało również prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 ustawy). Prawo takie realizowane było poprzez skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu (art. 54 ust. 2). Do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej uprawniony był organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Natomiast decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydawał organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej do wydania decyzji uprawniony została marszałek województwa (art. 59 ust. 2). W myśl art. 59 ust. 4 ustawy, przepisy ust. 1-3 miały zastosowanie się do domów pomocy społecznej prowadzonych na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie jest w sprawie kwestionowane spełnianie przez M.S. przesłanek do przyznania jej pomocy społecznej w formie całodobowej opieki. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że w dniu [...]r. istniały także przepisy umożliwiające ewentualne skierowanie i umieszczenie M.S. w domu pomocy społecznej, prowadzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego, Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, inne osoby prawne lub osoby fizyczne (art. art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy). Organ gminy, w tym przypadku Wójt Gminy [...], działając poprzez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społeczne w [...], nie mógł jednak przyznać M.S. pomocy społecznej w postaci specjalistycznych i opiekuńczo-pielęgnacyjnych usług w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnych określając jednocześnie zasady i wysokość odpłatności M.S. za pobyt w tym Ośrodku. Ośrodek [...] nie był bowiem domem pomocy społecznej o którym mowa w Rozdziale 2 ustawy, lecz placówką prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie zapewniającym całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, do której zastosowanie mają przepisy Rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej. Tego typu placówki świadczą swoje usługi wyłącznie na podstawie mowy cywilnoprawnej zawartej z osobą zainteresowaną. W tym stanie rzeczy za trafne należało uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wydanie decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu M.S. pomocy społecznej w postaci specjalistycznych i opiekuńczo-pielęgnacyjnych usług na czas nieokreślony, począwszy od [...] w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnych z ustaleniem kosztów pobytu i realizowanych świadczeń w tej placówce, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest pozbawiony racji zarzut skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wszystkich kwestii podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w tym m.in. do oceny intencji jakimi kierował się Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydając decyzję z dnia [...] r. a następnie występując do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło obowiązkowi przedstawienia stronie w uzasadnieniu decyzji swojego stanowiska. Tym niemniej naruszenie to, zdaniem Sądu, nie miało istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym kontekście należy wyjaśnić, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji badaniu podlega wyłącznie istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Poza zakresem zainteresowania organu orzekającego pozostają motywy działania organu wydającego kontrolowane rozstrzygnięcie. Z tych też względów również przedstawione szeroko w skardze okoliczności związane z działaniami Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w stosunku do M.S., w tym wydania decyzji zmieniającej przyznane wcześniej stronie bezterminowo prawo do świadczeń, jako wykraczające poza sprawę związaną z oceną prawidłowości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie mogły stać się przedmiotem rozważań Sądu. Ustosunkowując się do sformułowanego na rozprawie zarzutu naruszenia zasady praw nabytych oraz zasady nie działania prawa wstecz Sąd wyjaśnia, że istota postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji polega na tym, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Nie występuje tu jednak sytuacja działania nowych przepisów w stosunku do poprzedzających ich wejście w życie stanów faktycznych, lecz, co podkreślono już wyżej, ocena określonego rozstrzygnięcia pod kątem wystąpienia wad nieważności decyzji, według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie jej podjęcia. Odnośnie powołanej zasady ochrony praw nabytych wskazać należy, że aby mówić o takim prawie to normy prawne muszą określać podmiot danego prawa, podmiot zobowiązany do realizacji prawa oraz treść tego prawa. Przy ochronie praw nabytych o charakterze podmiotowym, ochronie tej nie mogą podlegać prawa nabyte z naruszeniem prawa (szerzej: J. Oniszczuk "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w.", wyd. z 2004 r., s. 212 i nast.). Wydanie decyzji nakładającej określone obowiązki lub przyznającej pewne uprawnienia, które nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, nie podlega konstytucyjnej ochronie praw nabytych. W związku z przedstawionym w skardze stanowiskiem wskazującym na kontekst sytuacyjny (prawny i faktyczny) wydania decyzji z dnia [...] i konsekwencje wydania zaskarżonej decyzji, po uprzedniej zmianie decyzji z dnia [...], mocą której ograniczono skarżącej do dnia [...] r. okres na jaki przyznano pierwotnie pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze całodobowym od dnia [...] r. na czas nieokreślony - zasadnym jest zwrócenie uwagi, że uprawomocnienie się decyzji ograniczającej obowiązywanie decyzji z [...] r., niewątpliwie skutkować winno podjęciem działań mających na celu dalsze zapewnienie E.S. wsparcia przez właściwy ośrodek pomocy społecznej. Tym niemniej decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować musiało jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.