II SA/Sz 1223/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. B. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. G. B. i W. M. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., zwana dalej: "u.p.p.u.w.p.w." lub ustawą o przekształceniu) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...] orzekającą o odmowie odstąpienia od zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty oraz zobowiązania do zwrotu bonifikaty przyznanej tytułem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyłaniający się z treści ww. decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. Burmistrz Miasta przekształcił, przysługujące G. B. i W. M. prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w udziałach ¾ i ¼, położonej w D. przy [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym w prawo własności i ustalił stronom opłatę z tytułu ww. przekształcenia w wysokości [...] zł, która po zastosowaniu 95 % bonifikaty wyniosła [...] zł. W dniu [...] r. G. B. i W. M. zbyły ww. nieruchomość (akt notarialny rep. A nr [...]) na rzecz osób trzecich. W związku z powyższym, Burmistrz pismem z dnia 29 czerwca 2015 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty równej udzielonej na podstawie decyzji z dnia [...] r. bonifikacie. W toku postępowania strony wskazywały na wystąpienie w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, wyjaśniając, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości podyktowana była ważnymi względami osobistymi i społecznymi, albowiem G. B., która zamieszkiwała w mieszkaniu znajdującym się na tej nieruchomości ze względu na swój wiek i stan zdrowia wymaga stałej opieki. Aby zapewnić jej opiekę, W. M. (córka) mieszkająca poza D., postanowiła zabrać matkę do siebie. Powołując się na treść art. 68 ust. 2a pkt 5 i ust. 2b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) dalej: "u.g.n.", wskazały, iż środki uzyskane ze sprzedaży tego mieszkania zostały w ciągu 12 miesięcy wydane na nabycie innego lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym, strony wniosły o wystąpienie przez organ do Rady Miejskiej w D. o udzielenie zgody i odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 15 i 16 u.p.p.u.w.p.w, w związku z art. 5 u.g.n., organ pierwszej instancji odmówił odstąpienia od żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty i odpowiednio do wielkości udziałów w nieruchomości zobowiązał: - G. B. do zwrotu łącznej kwoty [...] zł, - W. M. do zwrotu łącznej kwoty [...] zł - obejmujących udzieloną bonifikatę plus kwotę waloryzacji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji, wyjaśnił że zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od kiedy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stała się ostateczna, zaś wskazana przez wnioskodawczynie okoliczność sprzedaży tej nieruchomości nie wypełnia znamion "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w.p.w. Stwierdził też, że w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty nie znajdują zastosowania przepisy u.g.n. W odwołaniu od powyższej decyzji G. B. i W. M. zarzuciły organowi jej wydanie z naruszeniem art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w.p.w oraz art. 68 ust. 2a pkt 5 i ust. 2b u.g.n. Organ pierwszej instancji, pomimo wniosku stron o wystąpienie do Rady Miejskiej w D. o udzielenie zgody na odstąpienie od zwrotu bonifikaty, o taką zgodę nie wystąpił i samodzielnie zdecydował o odmowie odstąpienia. Wskazały też, że w dniu [...] r., W. M. wraz mężem nabyła mieszkanie w K., za łączną kwotę [...] zł, ponosząc dodatkowo koszty notariusza. Dopełniła więc w ustawowym terminie ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 68 ust. 2 pkt u.g.n. W odniesieniu do G. B. wymagającej opieki wystąpił zaś "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w.p.w. Podnosząc powyższe wniosły o orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty -o braku obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty wobec przeznaczenia środków uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości w D. na cele mieszkaniowe w terminie 12 miesięcy od chwili dokonania sprzedaży (art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n.) skoro córka dążyła do zapewnienia matce opieki. W związku ze sprzedażą tego mieszkania strony poniosły koszt [...] zł. Udział w tych kosztach przypadający na G. B. wyniósł [...] zł, zatem czysty zysk tej sprzedaży należy pomniejszyć o tę kwotę, która wyczerpuje żądaną kwotę zwrotu bonifikaty. Organ odwoławczy uznał powyższe zarzuty i argumenty za nietrafne, wskazując, że strony sprzedały nieruchomość osobom, które nie są dla nich osobami bliskimi w rozumieniu u.g.n., przed upływem 5 lat. Spełniona została zatem przesłanka do żądania przez organ zwrotu udzielonej bonifikaty. Żądanie zwrotu jest w takiej sytuacji obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Kolegium podzieliło także stanowisko organu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą właściwego organu. Sprzedaż nieruchomości i kupno mieszkania celem zapewnienia matce stałej opieki nie stanowi tego rodzaju uzasadnionego przypadku. W skardze do sądu administracyjnego G. B. i W. M., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w związku z zajściem przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, kwestionując w szczególności stanowisko organu, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy u.g.n. Skarżące podkreślają też, że W. M. dopełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n. przeznaczając uzyskane ze sprzedaży środki na cele mieszkaniowe. Spełniła zatem przesłanki dla zastosowania wobec niej odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty Zdaniem skarżących, nabycie mieszkania za środki ze sprzedaży nieruchomości objętej bonifikatą winno być rozpatrywane jako szczególna okoliczność, wskazana bezpośrednio w art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w.p.w., nawet z pominięciem art. 68 ust. 2a pkt 5 i ust. 2b u.g.n. Żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne, ale ustawodawca przewidział od tego obowiązku wyjątki, na co właśnie powołują się skarżące. Artykuł 4 ust. 15 u.p.p.u.w.p.w. i art. 68 ust. 2a i ust. 2b u.g.n. mają w praktyce bliźniaczą treść, zatem uprawnione jest stanowisko o odpowiednim stosowaniu ww. przepisów u.g.n. w niniejszej sprawie. Skarżące podkreśliły również, że wobec obowiązku pozyskania przez organ zgody Rady Miasta na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, wystąpiły do organu z wnioskiem o wystąpienie o taką zgodę. Organ pierwszej instancji jednak o taką zgodę jednak nie wystąpił i samodzielnie zdecydował o odmowie odstąpienia. Uzasadniając "szczególne okoliczności", skarżące wskazały też na wiek i stan zdrowia G. B., wymagającej praktycznie stałej opieki, co zdecydowało o sprzedaży nieruchomości objętej bonifikatą. Zachowanie takie jest zgodne z zasadami współżycia społecznego i zasadami słuszności. Nie można ponad te zasady przedkładać zakazu zbywania nieruchomości w okresie 5 lat od udzielenia bonifikaty. Potrzeba osobistej pieczy wyprzedza obowiązek zwrotu bonifikaty i w całości uzasadnia wnioskowane odstąpienie od takiego żądania. Sprzedaży dokonano po blisko 4 latach od przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Gdyby skarżącymi kierowały tylko pobudki finansowe, to do sprzedaży doszłoby wcześniej. G. B. mieszkała w przedmiotowym mieszkaniu sama tak długo, jak tylko mogła. Obecnie niedomaga, wobec czego bezzasadnym jest przeciąganie fikcyjnego stanu tylko dla upływu 5-letniego terminu. Skarżące w sposób należyty wykorzystały udzieloną im bonifikatę i przeznaczyły ją na cele mieszkaniowe. W tej sytuacji żądanie od nich zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty jest nienależne i powinno zostać uchylone. Podniosły też, że termin 12 miesięcy na rozdysponowanie środków określonych w art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n. nie upłynął, zatem decyzja organu pierwszej instancji jest w tym zakresie co najmniej przedwczesna. Skarżące nie mają zatem obowiązku zwrotu przedmiotowej bonifikaty, zaś treść zaskarżonej decyzji w sposób ewidentny narusza art. 7,8,9,10 i art. 77 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie zwrotu bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny w związku z czym może on stanowić podstawę rozważań Sądu na gruncie przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis ten stanowi, że właściwy organ żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Żądanie zwrotu bonifikaty jak też odmowa odstąpienia od tego żądania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem sporu między stronami jest kwestia czy wypełnione zostały przesłanki do żądania zwrotu od skarżących przedmiotowej bonifikaty oraz czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, stanowiący podstawę do odstąpienia przez organ od żądania zwrotu. W sprawie bezsporne jest, że skarżące przed upływem 5 lat od daty, kiedy decyzja z dnia [...] r. o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stała się ostateczna, zbyły nieruchomość objętą przedmiotem decyzji, na rzecz osób, które nie były im bliskie. Tym samym spełniona została zawarta w art. 4 pkt 15 ustawy o przekształceniu przesłanka do żądania przez organ, który dokonał przekształcenia i udzielił bonifikaty w opłacie z tytułu tego przekształcenia, zwrotu tej bonifikaty. Należy przy tym podkreślić, że w ww. decyzji w sprawie przekształcenia organ pouczył skarżące o treści i skutkach zacytowanego wyżej art. 4 ust. 15 ustawy. Treść tego przepisu jednoznacznie obliguje organ do wszczęcia postępowania o zwrot bonifikaty i co do tej zasady nie stwarza możliwości uznaniowego podejścia przez organ do tej kwestii. Organ zobowiązany jest w takiej sytuacji orzec o obowiązku zwrotu bonifikaty. Skarżące z jednej strony kwestionują swój obowiązek zwrotu bonifikaty, powołując sią na przepis art. 68 ust.2 ug.n., w szczególności na fakt iż pieniądze ze sprzedaży nieruchomości, na przekształcenie której w prawo własności otrzymały bonifikatę, przeznaczyły na zakup mieszkania. Z drugiej strony skarżące kwestionują odmowę odstąpienia przez organ od żądania zwrotu bonifikaty w związku ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w ostatnim zdaniu art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu [...]. Są to dwie odrębne kwestie, wymagające od organu innego podejścia. Co do pierwszej kwestii to należy stwierdzić, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do wiązania tej kwestii z treścią art. 68 ust. 2a, 2b lub 2c u.g.h., odnoszącego się przedmiotowo i podmiotowo do ulg związanych z przyznawaną przez gminę ulgą dla nabywcy nieruchomości sprzedawanej przez gminę. Art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w.p.w. nie zawiera odesłania do art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n., do którego odwołują się skarżące, zatem ostatni z tych przepisów nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Nie znajduje także zastosowania w sprawie art. 68 ust. 2b u.g.n. Należy zauważyć, że art. 4 ust.17 ustawy o przekształceniu [...] odsyła jedynie do przepisu art. 11 ust. 2 u.g.n. stanowiącego, iż "jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust.4, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę". Jest to zatem odesłanie o charakterze technicznym i dotyczy jedynie formy udzielania przez właściwy organ zgody na określone działania organu w zakresie dotyczącym nieruchomości. Przepis ten zatem w żadnym stopniu nie może stanowić podstawy do zastosowania w przedmiocie bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zasad wskazanych w przepisie art. 68 u.g.n. Ustawa o przekształceniu zawiera w tym zakresie własne rozwiązania, do których należy m.in. możność odstąpienia przez organ, który udzielił bonifikaty, od żądania jej zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jest to druga sporna między skarżącymi a organem kwestia i ma ona odmienny od pierwszej, uznaniowy charakter. W sytuacji wystąpienia przez stronę, wobec której organ wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu bonifikaty z wnioskiem o odstąpienie od tego zwrotu, wskazującym na "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający takie odstąpienie organ zobowiązany jest ocenić, czy wskazane w tym zakresie okoliczności uzasadniają uznanie ich za taki przypadek i w razie pozytywnej oceny skierować wniosek do rady w celu wyrażenia takiej zgody, lub może uznać, że podano przesłanki za takim uznaniem nie przemawiają i wówczas rozstrzyga w ramach własnego uznania, o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. W ocenie Sądu, uznaniowe stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w.p.w jest prawidłowe. Powołany przepis w zakresie w jakim przewiduje "szczególnie uzasadniony przypadek", czyli wyjątek od zasady, nie może być intepretowany szeroko, zaś stosowanie w takiej sytuacji porównania do regulacji prawnych z innych ustaw - jak wyżej wyjaśniono - nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, iż wiek i stan zdrowia G. B. oraz konieczność zapewnienia jej stałej opieki, nie stanowi okoliczności, która może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 15 ust.15 ustawy o przekształceniu. Okoliczności podniesione przez skarżące były przedmiotem oceny organów, które wyjaśniły z jakich przyczyn uznały je za niezasadne. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie jest - w ocenie Sądu – prawidłowe, zarówno na gruncie prowadzonej procedury, jak i podstawy materialnoprawnej jego wydania. Również podniesione w skardze naruszenie wydaną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia wydaną decyzją art. 7, 8, 9, 10 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ nie dokonał bowiem odmiennych od wskazanych przez skarżące ustaleń faktycznych, a jedynie dokonał odmiennej oceny ich skutków prawnych. Ocena ta nie budzie zastrzeżeń Sądu. Odnosząc się jeszcze do zarzutu skarżących, że mimo ich wniosku o zwrócenie się do Rady Miasta o wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty Burmistrz tego nie uczynił, stwierdzić należy, iż uznaniową decyzję w tym zakresie, tj. że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, podejmuje organ prowadzący postępowanie w sprawie. Dopiero gdyby uznał, iż w okolicznościach danej sprawy taki przypadek zachodzi, winien wystąpić do rady o rozważenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Organ rozstrzygający sprawę nie może bowiem sam w tej kwestii pozytywnie zadecydować. Sąd w składzie orzekającym w tej kwestii podziela stanowisko, iż sprzedaż nieruchomości przy przekształceniu której w prawo własności gmina udzieliła bonifikaty w opłacie z tego tytułu i kupno mieszkania, celem zapewnienia osobie bliskiej stałej opieki, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, iż zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 4 pkt 15 ustawy o przekształceniu [...] przemawiającym za odstąpieniem od żądania zwrotu bonifikaty. Opieka nad rodzicami stanowi zwykły obowiązek dzieci i nie należy go wiązać ze sprawą zwrotu bonifikaty z powodu niedotrzymania ustawowych warunków przekształcenia. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 10/11, opubl. w Lex nr 1127056). Szczególnie uzasadniony przypadek musi być ściśle związany z sytuacją osobistą i majątkową osoby zobowiązanej do zwrotu bonifikaty, która nie daje takiej osobie możliwości spłaty. Sytuacja opisywana przez skarżące zasługuje na uznanie i aprobatę ale nie może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w ww. przepisie, mając na uwadze, iż ze sprzedaży mieszkania skarżące otrzymały kwotę wielokrotnie przekraczającą kwotę opłaty z tytułu przekształcenia jak też kwotę bonifikaty, której zwrotu domaga się gmina. Końcowo Sąd zauważa, iż w orzecznictwie wyrażany jest niejednokrotnie pogląd, iż kwestia odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, ze względu na jej uznaniowy charakter, powinna być rozstrzygana przez organ w odrębnym postępowaniu niż ustalenie zobowiązania do zwrotu bonifikaty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2512/10 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 698/14. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie stanowi jednak naruszenia przepisów prawa rozstrzygnięcie przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu bonifikaty w kwestii odmowy odstąpienia od tego żądania w tym samym rozstrzygnięciu, jeśli z treści decyzji wynika, iż organ zbadał i przekonywująco ustosunkował się do złożonego w toku postępowania wniosku stron o odstąpienie. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego ani procesowego, co Sąd zbadał nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy orzekł o oddaleniu skargi.