II SA/Sz 1226/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010r. sprawy ze skargi M. Z. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Podaniem z dnia [...] r. M. Z. zwrócił się do Burmistrza M. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie piętra oraz poddasza użytkowego na istniejącym budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w M. – działka nr [...] z obrębu [...]. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], ponownie rozpatrując sprawę, ustalił na rzecz wnioskodawcy żądane warunki zabudowy. W uzasadnieniu organ I instancji między innymi podał, że przeprowadził analizę możliwości spełnienia pięciu niezbędnych warunków do wydania decyzji. Przeprowadzona analiza wykazała możliwość wykonania inwestycji będącej przedmiotem wniosku. Ustalone warunki zabudowy są efektem przeprowadzonej analizy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożyła, działając przez pełnomocnika, D. P. Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), - przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez ustalenie warunków zabudowy polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego z przeznaczeniem na cele z funkcją pensjonatową, mimo braku wniosku w tym zakresie, posadowionego na działce gruntu o numerze geodezyjnym [...], położonej na terenie obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna – M., przy ulicy [...]), - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez nie określenie wszystkich wymagań określonych tym przepisem. Naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym przez: a) ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego po jego zamknięciu oraz po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia uwag i wniosków, co polegało na: - ustaleniu nowej stawki z art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 5 % objętych projektem decyzji a 20 % według zaskarżonej decyzji, - podanie w decyzji informacji, że wniosek z dnia [...] r. złożony przez M. Z. został uzupełniony w dniu [...] r., którego to uzupełnienia nie było w aktach sprawy w dniu ich przeglądania po zamknięciu postępowania administracyjnego przez D. P. oraz przez jej pełnomocnika w dniu [...] r. Decyzja nie określa w jaki sposób został uzupełniony wniosek z dnia [...] r., - do zaskarżonej decyzji załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji, udostępniony stronie określał, że analiza znajduj e się w Urzędzie Miasta M., - projekt decyzji określał, że inwestycja polega na nadbudowie dwóch kondygnacji nadziemnych na istniejącym budynku mieszkalnym, natomiast w wyniku dodatkowego postępowania administracyjnego w zaskarżonej decyzji ustalono, że inwestycja polega na nadbudowie piętra oraz poddasza użytkowego, - ustaleniu, że w zaskarżonej decyzji należy pominąć treść z projektu decyzji: "Uwzględniając powyższe orzeczono jak w sentencji decyzji. Decyzja ta jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego, w którym organ orzekający określa dopuszczalność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym przez inwestora terenie" oraz ustalenie w zaskarżonej decyzji, odmiennie od jej projektu, zapisu o załączeniu do decyzji przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy projekt określał, że analiza ta znajduje się w Urzędzie Miasta M. b) nie przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę a faktycznie nie przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, a oparcie się na materiale dowodowym zebranym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w [...] r. i w [...] r., które w wyniku odwołań zostały uchylone w całości, c) nie okazanie pełnomocnikowi D. P. podczas zapoznawania się z aktami sprawy w dniu [...] r. analizy uprawnionego urbanisty - członka Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów, w której wg zapisu w zaskarżonej decyzji wykazano możliwość realizacji inwestycji (w aktach sprawy nie było tego dokumentu), d) nie dostarczenie pełnomocnikowi D. P. projektu decyzji wraz z analizą. W decyzji podano nieprawdę, że pełnomocnik D. P. w dniu [...] r. (podczas zapoznawania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) uzyskał odpis projektu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w wyniku rozpatrzenia odwołania D. P., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że przedmiotem inwestycji jest nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego dodatkowo o dwie kondygnacje, w tym druga w dachu stromym. W związku z powyższym, zadaniem Kolegium, istotnym jest ustalenie w sposób prawidłowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (art. 61 ust. 7 pkt 4 ustawy w związku z § 7 rozporządzenia) oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych - art. 61 ust. 7 pkt 5 ustawy w zw. z § 8 rozporządzenia). Pozostałe bowiem wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej - nie ulegają zmianie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie nie wyznaczył obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia), pomimo, iż taka kopia mapy znajduje się w aktach sprawy. Załączony zatem do zaskarżonej decyzji załącznik graficzny nie stanowi wymaganego cyt. przepisami załącznika graficznego, co stanowi, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa. Niezależnie od tego organ pierwszej instancji w pkt 5.1.2. Analizy stwierdził, że "na terenie obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (o wysokości od dwóch do trzech kondygnacji nadziemnych) wraz z towarzyszącą Funkcją usługową (funkcja usług turystyki - wynajem pokoi) oraz jeden czterokondygnacyjny budynek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami handlu w parterze budynku położonego na działce nr [...]. Ustalając zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie więcej niż 9,0 m pkt 2.1.6. decyzji organ pierwszej instancji ustalił wymagania co do tej wysokości w oparciu o zabudowę czterokondygnacyjną na dz. Nr [...]. Tymczasem przepis § 7 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Organ pierwszej instancji sam stwierdza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa dwu i trzykondygnacyjna, a budynek czterokondygnacyjny na dz. nr [...] jest jedynym budynkiem o czterech kondygnacjach. Kolegium zauważyło również, że organ pierwszej instancji nie zaznaczył na żadnej z kopii mapy dz. nr [...] faktycznie nie wiadomo, gdzie jest usytuowany taki budynek. Faktem jest, że niemal wszystkie sąsiednie działki, dostępne z tej samej drogi publicznej (wokół dz. nr [...]), posiadają zabudowę dwukondygnacyjną. Dopuszczalne wyznaczenie innej wysokości niż to wynika z przedłużenia, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia tj. warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Niemal wszystkie zaś sąsiednie działki są zabudowane budynkami dwukondygnacyjnymi (kopia mapy zasadniczej w aktach). Brak zatem podstaw do ustalenia wysokości dla wnioskowanej inwestycji w oparciu o zabudowę czterokondygnacyjną. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji ciągłości istniejącej już zabudowy także co do wysokości planowanej nadbudowy, w tym również geometrii dachu. Jeżeli wnioskowanej inwestycji nie można dostosować do cech istniejącej zabudowy, gdyż nie spełnia wszystkich wymogów, to organ orzekający winien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy, uzupełnienia akt o prawidłowy załącznik graficzny do Analizy, wskazania na nim tych danych, które są niezbędne do zweryfikowania decyzji organu pierwszej instancji itd. Końcowo Kolegium zwróciło organowi pierwszej instancji uwagę na pkt 3 decyzji ustalający "stawkę", na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy. Zdaniem Kolegium przepis art. 63 ust. 3 ustawy nie daje takiej podstawy, postanawia jedynie o tym, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio i takie pouczenie może być zawarte w decyzji. Natomiast samo ustalenie opłaty tzw. planistycznej obywa się w innym trybie, wg przepisów o gospodarce nieruchomościami. Skoro stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy określa się obowiązkowo w planie miejscowym, uchwalanym przez radę gminy, to również w sytuacji braku planu opłata ta ustalona jest przez radę gminy (patrz: Komentarz prof. Niewiadomskiego do art. 63 ust. 3 ustawy). M. Z. i B. Z., działając przez pełnomocnika, zaskarżyli powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na skutek takiej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ II instancji, która prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia inwestorów w zakresie korzystania z przysługującego inwestorom prawa do własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w M., jak również prowadzi do całkowicie nieuzasadnionego ograniczenia organów samorządowych w kształtowaniu ładu przestrzennego na terenie gminy, przez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że planowana rozbudowa nieruchomości skarżących nie może odbiegać od parametrów zabudowy sąsiedniej tj. zabudowy dwu i trzykondygnacyjnej, 2. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu § 3 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego przez ich błędną wykładnie i przyjęcie wskutek tego, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy w sposób wskazany w decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie zasady kontynuacji co do dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana przebudowa nieruchomości takich zasad nie narusza oraz na skutek całkowicie błędnego ograniczenia pojęcia nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości, które reprezentują cechy urbanistyczne występujące w większości zabudowy na analizowanym obszarze, przy jednoczesnym pominięciu nieruchomości posiadającej cechy zabudowy czterokondygnacyjnej, występującej na analizowanym obszarze, podczas gdy przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć wszystkie działki znajdujące się w obrębie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego na skutek nie zastosowania tego przepisu w sprawie, 3. § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego na skutek przyjęcia, że część graficzna Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została sporządzona na kopii mapy zasadniczej, podczas gdy analiza części tego załącznika graficznego wskazuje na to, że stanowi on komputerową kopię mapy zasadniczej i spełnia wszystkie wymagania w zakresie należytej skali, czytelności i precyzji załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, 4. naruszenie art. 80 K.p.a. na skutek przekroczenia przez organ II instancji zasad swobodnej oceny dowodów w efekcie przyjęcia, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa czterokondygnacyjna, co zostało ustalone w oczywistej sprzeczności z treścią Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, 5. naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. na skutek tego, że zaskarżona decyzja nie wymienia wśród stron postępowania skarżących, a co za tym idzie oznaczenie stron jest wadliwe, a nadto na skutek tego, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania dowodów, na których oparł się organ II instancji, a nadto nie zawiera uzasadnienia prawnego, w szczególności nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia co do przyczyn zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., 6. naruszenie art.136 K.p.a. na skutek nieprzeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. na skutek wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji braku przesłanek ustawowych do wydania takiego rozstrzygnięcia, z uwagi na to, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Na powyższych podstawach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza przepisów prawa proceduralnego, ani materialnego. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter kasacyjny. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa, w tym w sytuacji, gdy naruszenie to nie może być sanowane. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że postępowanie organu I instancji poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało wadliwe, mianowicie podstawowy dowód w sprawie (część graficzna analizy) sporządzona została na mapie nie odpowiadającej wymaganiom stawianym przez przepis § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że przetworzona techniką komputerową mapa nadal spełnia wymogi wskazanego powyżej przepisu. Technika komputerowa stwarza możliwości ingerencji w treść przetwarzanego dokumentu, dlatego mogą powstać wątpliwości co do zgodności tak uzyskanej kopii mapy z kopią mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sporządzenie części graficznej analizy na nieprawidłowej mapie poddaje w wątpliwość prawidłowości sporządzenia części tekstowej analizy. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji organu pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone prawidłowo i wymaga powtórzenia z zachowaniem wymagań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organu I instancji wskazaniami organu odwoławczego, dlatego za chybiony uznać należy zarzut skargi ograniczenia organów samorządowych w kształtowaniu ładu przestrzennego. Nie trafny jest również zarzut skargi, że zaskarżona decyzja nie wymienia wśród stron postępowania skarżących. Skarżący wymienienie zostali w treści uzasadniania decyzji oraz ujęci w rozdzielniku decyzji. Jest to wystarczające do uznania, że zaskarżona decyzja skierowana została również do skarżących. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.