II SA/Sz 1226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), po wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt H. P. (babci) w Domu Pomocy Społecznej w K. ustalił S. N., od miesiąca [...] r., opłatę za pobyt H. P. w Domu Pomocy Społecznej w K. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wskazał, że decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nr [...] z dnia [...] r., H. P. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w K., w którym przebywa od dnia [...] r. Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. został ustalony średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w K. w roku [...] na kwotę [...]zł miesięcznie. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalono H. P. odpłatność za pobyt w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia S. N. wysokości opłaty za pobyt H. P. w DPS (zawiadomienie strona odebrała osobiście w dniu [...] r.). Pismem z dnia [...] r. strona została poinformowana o uprawnieniach i obowiązkach dotyczących opłat za pobyt członka rodziny w DPS, wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej, a także o możliwości zwolnienia z tych opłat (art. 64 ww. ustawy). Zdaniem organu, art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wprost określa zasadę wyliczenia opłat wnoszonych przez osoby zobowiązane za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, a wysokość tych opłat uzależniona jest od dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Rozeznanie sytuacji rodzinnej i dochodowej odbywa się podczas przeprowadzanego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego. W tym celu dwukrotnie S. N. była proszona o zgłoszenie się do właściwego dla jej miejsca zamieszkania Ośrodka Pomocy Społecznej. W aktach sprawy znajduje się kserokopia potwierdzenia odbioru przez stronę w dniu [...] r. prośby o kontakt z pracownikiem socjalnym Centrum Pomocy Społecznej [...] oraz pismo z ww. Centrum z dnia [...] r., z którego treści wynika, iż: "W dniu [...] roku Pani N. podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym Centrum oświadczyła, że przebywa poza W. i skontaktuje się ponownie po powrocie w [...]. Jednakże do dnia dzisiejszego (tj. [...] r.) nie nawiązała ponownie kontaktu". Powtórne wezwanie o nawiązanie kontaktu z Centrum Pomocy Społecznej [...] strona otrzymała w dniu [...] r. (kserokopia potwierdzenia odbioru w aktach). Pismem z dnia [...] r. Centrum poinformowało MOPR, że: "przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe, gdyż nie udało się zastać nikogo pod wskazanym adresem, a ww. nie nawiązała kontaktu z pracownikiem socjalnym, pomimo wysłanego wezwania". Organ podsumowując stwierdził, że strona od dnia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, do dnia wydania niniejszej decyzji nie zgłosiła się na wywiad, nie wniosła żadnych uwag do prowadzonego postępowania, ani nie złożyła wniosku o częściowe lub całkowite zwolnienie z opłat za pobyt H. P. w DPS w K.. W związku z powyższym, po zacytowaniu art. 61 ustawy o pomocy społecznej, organ uznał, że S. N. zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za pobyt H. P. w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od miesiąca [...] r., wnoszonej z góry, w terminie do 10. dnia każdego miesiąca. Od powyższej decyzji S. N. odwołała się podnosząc, że jej sytuacja materialna nie pozwala na wniesienie jakichkolwiek środków na potrzeby opłat za DPS dla babci. Jest samotnie wychowującą matką dwójki małych dzieci, a jej dochody są nieregularne i niewielkie. Ponadto dołączyła swoją "sytuację materialną od mojej księgowej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu całego zebranego materiału dowodowego nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i tym samym decyzją z dnia [...] r., numer [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium potwierdziło, że "zajęcie stanowiska przez organ I instancji poprzedzone jest przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, jak również zebraniem materiału dowodowego obrazującego sytuację osoby zobowiązanej. W aktach sprawy znajdują się wezwania wysłane przez Centrum Pomocy Społecznej [...], zarówno w [...] r., jak i w [...] r., odebrane przez stronę - dotyczące kontaktu celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, niemniej jednak strona nie nawiązała kontaktu z ww. organem. Przesłany dokument wraz z odwołaniem o uzyskiwanych dochodach z prowadzonej działalności gospodarczej wskazuje, iż strona ponosi straty z prowadzonej działalności, tym samym nasuwa się pytanie jak odwołująca (samotna matka) zapewnia utrzymanie dwójce dzieci przy wykazywanych stratach." Kolegium stwierdziło ponadto, że odwołująca nie przedłożyła żadnych dokumentów na okoliczność korzystania ze świadczeń rodzinnych, z funduszu alimentacyjnego, czy też z pomocy społecznej potwierdzających iż dochód w rodzinie jest tak niski, iż nabywa prawa do przyznania pomocy ze strony państwa. Powyższa decyzja została przez S. N. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie możliwości ponoszenia przez nią kosztów pobytu H. P. w DPS w K., tj. - niepodjęcie z urzędu czynności w postaci uzyskania rocznych zeznań podatkowych z Urzędu Skarbowego w celu określenia, czy kwota wskazana w decyzji organu pierwszej instancji (MOPS w K.) jest kwotą możliwą do poniesienia przez nią, - powoływanie się na wezwania do kontaktu z MOPR/MOPS przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie skarżonej decyzji, 2) art. 8 § 1 K.p.a., poprzez: - nie odniesienie się do żadnych argumentów, ani okoliczności, wskazujących na błędy w postępowaniu organu pierwszej instancji, tj. naruszenie art. 7, 8 § 1, 9 i 10 K.p.a., - zarzucenie kłamstwa w zakresie prób kontaktu z MOPS bez posiadania żadnego dowodu w tym zakresie, - jednostronne ocenianie materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ pierwszej instancji, 3) art. 81a § 1 K.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niejasności dotyczących posiadanych dochodów i przyjęcie bez posiadanej wiedzy, że skarżącą stać na ponoszenie kosztów pobytu H. P. w DPS w K., 4) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji niezawierającej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów do decyzji MOPS w zakresie art. 7, 8 § 1, 9,10 K.p.a., 5) w konsekwencji art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej, poprzez sprzeczne z ww. przepisem wyliczenie kwoty odpłatności za pobyt jej babci H. P. w DPS w K. na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, bowiem jej wykonywanie przez okres do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi przez sąd, tj. obciążanie jej co miesiąc kwotą [...]zł może spowodować trudne do odwrócenia skutki finansowe dla jej rodziny. Uzasadniając wniesioną skargę skarżąca podniosła, że zarzuca się jej, iż nie przedłożyła żadnych dokumentów na okoliczność korzystania ze świadczeń rodzinnych, jednocześnie jednak nie poinformowano jej o możliwości/konieczności dosłania jakiejkolwiek dokumentacji. Nie miała świadomości, że jest zobligowana do takich czynności, ponieważ urzędnik MOPS w W. poinformował ją, że decyzja powinna być ustalona na podstawie jej rzeczywistej sytuacji materialnej, czyli na podstawie dokumentacji z urzędu skarbowego, o którą urzędnik MOPR powinien był wystąpić do urzędu skarbowego przed podjęciem decyzji. Jednocześnie nikt nie poprosił jej o przesłanie ww. dokumentów. Skarżąca podniosła, że jej sytuacja materialna zmieniła się znacznie. Jest fotografem, więc jej dochody nie są regularne. Rok temu miała sporo klientów, dzięki czemu mogła odłożyć jakieś pieniądze, które pozwoliły jej się z nich na bieżąco utrzymywać. Niestety, w chwili obecnej musiała zamknąć działalność gospodarczą. Uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takich elementów uzasadnienia wydanych decyzji, zdaniem skarżącej, nie zawierają. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz.935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Wskazać należy, że z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc także obowiązek podejmować z urzędu czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie organy nie podjęły z urzędu żadnych działań pozwalających ustalić sytuację rodzinną i materialną strony, oprócz zlecenia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). W ocenie sądu, informacje przesłane stronie, w pismach z dnia [...] r., zarówno zawiadamiającym o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i zawierającym pouczenie o przepisach ustawy o pomocy społecznej, nie zawierają żadnych informacji o sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego, a w tym przede wszystkim o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz konieczności przedłożenia dokumentów potwierdzających skład rodziny, czy sytuację materialną. Co prawda, podobno działające w ramach pomocy prawnej Centrum Pomocy Społecznej [...] wysyłało do strony jakieś prośby, czy wezwania, jednakże brak tych dokumentów w aktach sprawy, co nie pozwala sądowi na dokonanie oceny podejmowanych w tym zakresie działań. Zwrócić przy tym należy uwagę, że "wezwanie" Centrum – prawdopodobnie z [...] r. – zostało odebrane nie osobiście przez stronę, a przez nieznaną osobę bez wskazania, czy był to dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu, co nie pozwala na ocenę prawidłowości doręczenia w trybie art. 43 K.p.a. Ponadto samo zawarcie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania informacji o treści art. 10 § 1 K.p.a., w tym o możliwości złożenia wyjaśnień lub oświadczeń oraz wnioskowania o przeprowadzenie dowodów, a także możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, w świetle brzmienia art. 9 K.p.a., należy uznać za niewystarczające. Dodać także należy, że próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wszczęciem postępowania w sprawie nie mogą być brane pod uwagę. W powyższym zakresie zarzuty skargi są w pełni uzasadnione. Art. 61 ust. 2 pkt 2 o pomocy społecznej stanowi, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że możliwość nałożenia obowiązku opłaty i jej wysokość zależy od dochodu osoby samotnie gospodarującej, czy też osoby w rodzinie. Skoro organy nie ustaliły sytuacji finansowej rodziny S. N. i podjęły decyzję o ustaleniu wysokości opłaty, decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej. Dodać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło sprawy w powyższy sposób, gdyż nie wzięło pod uwagę dokumentów załączonych przez stronę do odwołania. Za uwzględnienie nowych dokumentów nie można bowiem uznać komentarza do nich sformułowanego w decyzji. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 9 i 77 § 1 K.p.a.), a także przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej), które miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, przeprowadzić postępowanie administracyjne zapewniające stronie właściwą informację o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a następnie zebrać i rozpatrzyć sprawę biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone dowody, tak przeprowadzone z urzędu, jak i wskazane przez stronę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.