II SA/Sz 1227/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. A. T. w dniu 21 maja 2007 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...], Nr [...], nie przyznał A. T. dodatku mieszkaniowego z powodu odmowy złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o stanie majątkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. T., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło m.in., że w rozpoznawanej sprawie brak jest nie tylko pisemnego oświadczenia A. T. o odmowie złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, ale również nie ma oświadczenia strony o odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Niezawiadomienie lub nieodebranie zawiadomienia przez stronę o terminie przeprowadzenia wywiadu, nie może rodzić niekorzystnych dla niej konsekwencji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając z upoważnienia Rady Miejskiej do wydania decyzji – nie przyznał A. T. dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – ustalił, że A. T. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w G. i nie ponosi wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, na które wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazane we wniosku o dodatek mieszkaniowy mieszkanie jest własnością matki M. T. – Akt notarialny z dnia [...] Nr Rep. [...]. A. T. w toku postępowania przedłożył pełnomocnictwo z dnia 6 kwietnia 2006 r., z którego wynika, że M. T. upoważniła Go do: mieszkania w Jej mieszkaniu w G., do wynajmowania mieszkania oraz do reprezentowania w każdej sprawie dotyczącej tego mieszkania a nie wymagającego umocowania aktem notarialnym. Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. (zarządcy mieszkania) z dnia 8 czerwca 2007 r. wynika, że cała powierzchnia mieszkania wynosi 88,9m2. Mieszkanie w części 70,09m2podejmuje S. M., a A. T. zajmuje powierzchnię 18m2. Organ I instancji wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom posiadającym jeden z wymienionych w ustawie o dodatkach tytułów prawnych. Nie jest nim jednak każdy tytuł prawny do zajmowanego lokalu, lecz tylko taki, który zobowiązuje osobę do ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. Przedstawione przez stronę pełnomocnictwo z dnia 6 kwietnia 2007 r. nie jest w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do części mieszkania, na który A.T. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ponadto z przedłożonego pełnomocnictwa nie wynika, aby wnioskodawca ponosił koszty utrzymania mieszkania. Fakt nie ponoszenia kosztów utrzymania mieszkania A. T. potwierdził podczas wywiadu środowiskowego. A. T. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego i podniósł, że był przekonany, iż przedłożone "Pełnomocnictwo" spowoduje, że będzie traktowany jak właściciel mieszkania, na którym ciąży obowiązek płacenia czynszu za zajmowany lokal. Nikt z pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej nie poinformował odwołującego się, że "Pełnomocnictwo" nie wystarcza do tego, by przyznać dodatek do czynszu. Pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej nie udzielili stronie żadnego wsparcia w staraniach o przyznanie dodatku oraz błędnie uznali, że Jego matkę stać na opłacanie czynszu. Matka ma trudną sytuację, jest osobą niepełnosprawną i nie ma środków na realizację recept. A. T. do odwołania przedłożył "Umowę użyczenia lokalu z dnia 1 maja 2007 r. w zamian za opłacanie czynszu" i cztery dowody wpłat czynszu za zajmowany lokal: maj 2007–123 zł, czerwiec 2007–123 zł, lipiec 2007– 23 zł, sierpień 2007–31 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. T. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wskazało, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, iż właścicielką lokalu mieszkalnego w G. nr [...] jest M. T. Przedłożone przez A. T. "Pełnomocnictwo" z dnia 6 kwietnia 2007 r., w którym M. T. upoważniła A. T. do mieszkania w przedmiotowym lokalu, do wynajmowania lokalu oraz do reprezentowania w każdej sprawie dotyczącej tego lokalu, a nie wymagającego potwierdzenia w akcie notarialnym, nie jest dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkaniowego. Odnosząc się do dołączonej do odwołania umowy użyczenia części lokalu w postaci jednego pokoju o pow. 18m2, Kolegium uznało, że umowa ta jest niewątpliwie tytułem prawnym do zajmowanej części lokalu. Kolegium wskazało też, że zgodnie z art. 710 Kodeksu cywilnego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Dla umowy użyczenia istotne są zatem dwa elementy: oddanie rzeczy do użytkowania na pewien czas i nieodpłatność. Tym samym, niezgodnie z charakterem umowy użyczenia do treści umowy z dnia 1 maja 2007 r. wpisano o opłaceniu czynszu za pokój. Kolegium podniosło ponadto, że jedną z przesłanek do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest ponoszenie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w lokalu. Z uwagi na charakter zawartej umowy z dnia 1 maja 2007 r. pomiędzy M. T. a A. T., Kolegium stwierdziło, że odwołujący się nie ponosi wydatków związanych z zamieszkiwaniem w lokalu, a tym samym nie może ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Fakt ten potwierdził A. T. w trakcie przesłuchania w dniu 20 stycznia 2007 r. w charakterze strony stwierdzając, że od lutego do kwietnia 2007 r., jak również do dnia złożenia oświadczenia, nie ponosił żadnych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. W tych okolicznościach, Kolegium stwierdziło, że A. T. nie ma uprawnienia do otrzymania dodatku mieszkalnego. Dodatek ten przysługuje osobom, które ponoszą wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. A. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił, że organy zaniedbały wykonania ustawowego obowiązku niesienia pomocy w formie informacji oraz nie wezwały skarżącego do uzupełnienia wniosku tj. dostarczenia prawidłowo sporządzonego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Skarżący był przekonany, że posiadane pełnomocnictwo jest wystarczającym dowodem na posiadanie tytułu prawnego. Nie zgodził się z przedstawioną w zaskarżonej decyzji interpretacją art. 710 k.c., gdyż jest zwyczaj "użyczania mieszkania za opłacanie czynszu" i taką umowę sporządził oraz faktycznie ten czynsz opłacał pożyczonymi pieniędzmi, na dowód czego przedłożył do odwołania cztery wpłaty czynszu. Wskazał też, że nie jest istotne jak nazwana jest umowa, lecz jej treść. Dlatego, jeśli z treści umowy wynika, że biorący lokal ma obowiązek płacenia czynszu to jest to umowa najmu, a poza tym oczekuje na lokal socjalny w Gminie S. i dodatek do czynszu mu się należy. Skarżący podniósł ponadto, że błędnie napisano w zaskarżonej decyzji, "iż w dniu 20 sierpnia 2007 r. w lokalu wnioskodawcy przeprowadzono wywiad środowiskowy, w czasie którego przyjęto od A. T. oświadczenie o stanie majątkowym oraz o wydatkach poniesionych w okresie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku". Zdaniem skarżącego wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni po złożeniu wniosku i oświadczenie dotyczy okresu 3 miesięcy przed datą złożenia wniosku. Okres po złożeniu wniosku nie ma już wpływu na wysokość dodatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń powołanych w skardze Kolegium podniosło, że w dacie składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego tj. 21 maja 2007 r. skarżący nie dysponował umową użyczenia lokalu o pow. 18m2 wyodrębnionym w lokalu położonym w G. Nie okazał również tej umowy w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego tj. 20 sierpnia 2007 r. Uznać zatem należy, że umowę użyczenia sporządził po 20 sierpnia 2007 r. Kolegium wskazało też, że w aktach sprawy znajduje się również umowa podnajmu lokalu z dnia 1 maja 2007 r., którą w dniu 25 października 2007 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przesłała M. T. Obie umowy zostały więc sporządzone po dniu złożenia wniosku i noszą cechy aktu pozornego. Tak więc skarżący składając wniosek o przyznanie dodatku nie dysponował tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, zatem nie przysługiwał mu dodatek mieszkaniowy. Ponadto Kolegium podkreśliło, że osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, musi ponosić wydatki związane z jego utrzymaniem (art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych). Skarżący takich wydatków nie ponosił, co wynika jednoznacznie z Jego oświadczenia złożonego w dniu 20 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji ostatecznej organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach, reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Z przepisów tej ustawy wynika, że odmowa przyznania dodatku może nastąpić bądź w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ogólnych uprawniających do dodatku (z przyczyn podmiotowych z art. 2 ustawy, dochodowych – z art. 3 ustawy lub dotyczących normatywu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego – z art. 5 ustawy), bądź w razie ujawnienia podczas wywiadu środowiskowego jednej z okoliczności wyłączającej przyznanie dodatku, wymienionych w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem nie uwzględnienia odwołania od decyzji organu I instancji było zdaniem Kolegium nie wykazanie przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu oraz nie udowodnienie ponoszenia wydatków na zajmowany lokal tj. pokoju o pow. 18m2 w lokalu mieszkalnym w G. nr 144, którego właścicielką jest Jego matka M. T. W związku z powyższym zauważyć trzeba, że nie może zostać podzielona drugoinstancyjna ocena przedłożonych przez stronę dowodów na okoliczność posiadania tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. W szczególności zgodzić się nie można z ustaleniem Kolegium, że przedłożona do odwołania umowa z dnia 1 maja 2007 r. jest umową użyczenia w rozumieniu art. 710 Kodeksu cywilnego. Przypomnieć wypada, że o treści umowy nie decyduje nazwa, którą przyjęły strony umowy, ale jej elementy przedmiotowo i podmiotowo istotne, przy czym elementy istotne przedmiotowo decydują o zaliczeniu umowy do jednego z typów czynności prawnej (umowy nazwanej). Takim istotnym przedmiotowo elementem umowy użyczenia jest jej nieodpłatność (art. 710 k.c.). Nieodpłatność należy przy tym rozumieć jako brak jakiegokolwiek wzajemnego świadczenia ze strony biorącego w użyczenie na rzecz użyczającego. Tymczasem w umowie, na którą powołał się skarżący, biorący w użyczenie tj. skarżący zobowiązał się do płacenia czynszu na zajmowany pokój o pow. 18m2. W konsekwencji przyjąć można, że umowa, na która powołał się skarżący jest umową odpłatną, a zatem nie jest to umowa użyczenia. Tej okoliczności organ odwoławczy w ogóle nie brał pod uwagę przy ocenie wskazanej wyżej umowy, zatem ocena tego dowodu jest niepełna i przedwczesna. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Kolegium dokonało poszerzonej oceny tego dowodu jak i dowodu w postaci umowy podnajmu z dnia 1 maja 2007 r. dochodząc do konkluzji, że składane przez skarżącego umowy dotyczące przedmiotowego lokalu są umowami pozornymi, jednakże ocena taka nie została zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może zastępować ani uzupełniać uzasadnienia decyzji, tak więc zajęte w niej stanowisko nie może być przedmiotem kontroli sądu w ramach badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zauważyć też trzeba, że organy obu instancji nie dając wiary twierdzeniom skarżącego nie wykazały ze swej strony żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku zweryfikowania ich wiarygodności chociażby w drodze przesłuchania właścicielki mieszkania M. T. Powyższe uchybienia nie pozwalają na zaakceptowanie w aktualnym stanie sprawy ustalenia, że skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do lokalu. Również w drugiej ze wskazanych na wstępnie kwestii postępowanie organu II instancji nie może być uznane za wyczerpujące. Skarżący do odwołania dołączył dowody opłat do Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", do których to dowodów organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się. Dlatego co najmniej przedwczesne jest ustalenie, że skarżący nie ponosi wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. Z wyżej przytoczonych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję. Rozpatrując ponownie odwołanie Kolegium uwzględni przedstawione wyżej zapatrywania Sądu. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).