II SA/Sz 1229/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. J. Biuro [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku opracowania procedur na zasadach systemu HACCP I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [,,,] r. Nr 249/HŻ/10 Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 4, art. 59 ust. 1 i ust 3, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U z 2010 r. nr 136, poz. 91), art. 1 pkt 1d i art. 5 Rozporządzenia WE Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, art. 104 K.p.a. nakazał R. J. Biuro Podróży [...] w [...] opracować, wykonać i utrzymać stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad systemu HACCP, w terminie do 1 lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2010 r. w stołówce kolonijnej w [...] w [...] przy ul. [...] stwierdzono brak opracowanych i wdrożonych stałych procedur lub procedury na podstawie zasad systemu analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli HACCP. Następnie organ przytoczył ogólne zasady systemu HACCP wynikające z Rozporządzenia WE Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Organ podkreślił, że zasadniczym celem wprowadzenia procedur HACCP jest kontrola zagrożeń występujących w żywności oraz pomoc przedsiębiorcom w osiągnięciu wyższego szczebla bezpieczeństwa żywności. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ podał, że strona nie odpowiedziała na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2010 r. nr[...] . W pouczeniu decyzji wskazano, że w przypadku nie wykonania nałożonego obowiązku stosowane będą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej 50.000 zł przy każdorazowym wymiarze grzywny, na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odwołaniu od powyższej decyzji R. J. podniósł, że obowiązujące przepisy nie nakładają na przedsiębiorcę obowiązku wdrażania stałych procedur systemu analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli HACCP. Ponadto, przepisy nie nakładają też sankcji grzywny za brak wprowadzenia tego systemu. Odwołujący się podniósł, że wysłał do organu odpowiedź na pismo nr PS-N-HŻ-4330-323/10, jednakże w dniu jego otrzymania stołówka kolonijna już nie funkcjonowała, nie funkcjonuje do dnia dzisiejszego i nie wiadomo czy w sezonie 2011 r. w przedmiotowej placówce będą prowadzone kolonie. R. J. podniósł, że nie otrzymał jeszcze protokołu kontroli z dnia 21 lipca 2010 r. Decyzją z dnia 29 października 2010 r. Nr[...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji odnosząc się zarzutu odwołania braku podstawy prawnej nałożenia przedmiotowego obowiązku, wskazał, że stosownie do art. 54 ust. 1 rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, w sytuacji gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Organ uwzględnia przy tym rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie to może polegać m.in. na nałożeniu procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności, a także na podejmowaniu wszelkich innych środków jakie właściwy organ uznaje za właściwe. Organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż w stołówce kolonijnej [...] w [...] produkowane są posiłki przygotowywane od surowca do wyrobu gotowego dla dzieci i młodzieży, wystąpiła konieczność wprowadzenia systemu HACCP, celem zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej żywności i możliwości jej monitorowania na każdym etapie działalności produkcyjnej. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że protokół z kontroli został przyjęty bez zastrzeżeń przez kierowniczkę kolonii M. A. i pozostawiony na miejscu w dniu kontroli. Strona zaś, została zawiadomiona o wszczętym postępowaniu pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. jednak nie skorzystała z prawa zapoznania się z dokumentacją w sprawie oraz nie wniosła uwag ani zastrzeżeń w wyznaczonym jej terminie. Odnośnie kary grzywny organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 6 września 2010 r. Nr 440/HŻ/R/10, stosownie do art. 75 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, obciążył stronę opłatą w wysokości 75 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w stołówce w dniu 21 lipca 2010 r. Podmiot kontrolowany nie pokrywa opłaty tylko wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa. Powyższą decyzję R. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono nie rozpatrzenie sprawy co do istoty oraz pominięcie istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego, wydane decyzje nie mają umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a organ powołując się na art. 54 ust 1 rozporządzenia WE 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych..., dokonał nadinterpretacji wykładni prawa. W odpowiedzi na skargę, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu w zaskarżonej decyzji ustosunkowano się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ podał, że strona w piśmie z dnia 2 września 2010 r. skierowanym do organu I instancji zobowiązała się do opracowania procedur HACCP do roku 2011, nie wskazując przy tym wątpliwości co do działalności kolonijnej w sezonie 2011 r. Ponadto organ ustalił, że Biuro Podroży [...] było organizatorem kolonii w [...] w [...] sezonie letnim 2006 r., 2007 r., 2010 r., należy więc domniemywać że taką działalność będzie prowadzić w roku 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ,ł co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze i zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja [...] ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] , jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ustawa ta określa wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004). Oznacza, to że krajowa regulacja przepisów o bezpieczeństwie i higienie żywności normuje te kwestie, których rozporządzenie nr 852/2004 nie zawiera, a które służą jego wykonaniu i pełnej skuteczności. Zgodnie z art. 59 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane do przestrzegania w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia przedsiębiorcy są zobowiązani do opracowania i wdrożenia w zakładzie procedury na podstawie zasad systemu HACCP. Jednakże mimo istnienia podstawy prawnej do nałożenia obowiązku wykonania procedury HACCP, konieczne jest prawidłowe ustalenie podmiotu- adresata normy objętej wskazaną powinnością. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 6 września 2010 r. Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na R. J. obowiązek opracowania systemu HACCP do 1 lipca 2011 r. dla obiektu: stołówka kolonijna w [...] w [...] ul. Portowa 37. Z protokołu kontroli wynika, że w dniu kontroli placówką kierowało Biuro Podróży [...] . Właściciel Biura R. J. wskazał, że stołówkę kolonijną prowadzi sezonowo i nie wiadomo, czy w sezonie 2011 również taką działalność podejmie. Nakładając przedmiotowy obowiązek na skarżącego organy oparły się na zdarzeniu przyszłym i niepewnym, a dokładnie na domniemaniu, że w roku 2011 Biuro Podróży [...] taką działalność będzie prowadzić. Faktem bezspornym jest, że w dniu wydania decyzji przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] , tj. 6 września 2010 r. skarżący prowadził Biuro Podróży [...] lecz w tym czasie stołówka kolonijna w [...] w [...] już nie funkcjonowała. Organ nie wykazał natomiast w sposób jednoznaczny i pewny, że skarżący będzie prowadzić stołówkę w [...] w [...] w sezonie letnim 2011 i że to na nim spoczywa obowiązek opracowania procedur HACCP. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydając przedmiotową decyzję nie ustalił w sposób prawidłowy jej adresata. Brak prawidłowego określenia adresata w związku z nałożeniem w decyzji na stronę określonych obowiązków powoduje, że decyzja ta staje się w istocie niewykonalna. Tym samym, decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 28, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Sądu był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, zaś na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.