II SA/Sz 1229/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. G. – E. na decyzję Rektora Uniwersytetu S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę egzaminatora postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych D. G. – E. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Rektora Uniwersytetu S z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu S. z dnia [...] r. niewyrażającą zgody na zmianę egzaminatora przedmiotu. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu S, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępnym etapie rozpoznania skargi Sąd zobligowany jest zbadać czy poddany zaskarżeniu akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800, ze zm.) zwanej dalej: ".o.p.", postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a ww. ustawy). Ponadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Takim przepisem szczególnym jest art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.), dalej: "p.s.w.", zgodnie z którym do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 207 ust. 1 p.s.w., polega na zachowaniu przez organy minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej; nakaz ten należy rozumieć tak, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów k.p.a., winny mieć zastosowanie także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (vide: Komentarz do art. 207 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, Hubert Izdebski, LEX 2015). Objęta przedmiotem skargi decyzja została wydana w sprawie wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na zmianę egzaminatora przedmiotu (zdawanego w toku studiów) na innego specjalistę. Jak wynika z przepisu § 36 ust. 3 Regulaminu studiów US, stanowiącego załącznik do uchwały Senatu Uniwersytetu S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu studiów na Uniwersytecie S. egzaminatorem jest osoba wykładająca przedmiot. W uzasadnionych przypadkach dziekan lub kierownik katedry, instytutu może upoważnić innego specjalistę do przeprowadzenia egzaminu. Rozważyć zatem należało, czy kwestia zmiany egzaminatora z osoby wykładającej przedmiot na innego specjalistę, na żądanie studenta, wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postepowania administracyjnego, co w konsekwencji rodzi uprawnienie do wniesienia skargi o sadu administracyjnego. W ocenie Sądu, kwestia zmiany egzaminatora nie wymaga wydania decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy następuje to z urzędu, czy też na wniosek studenta. Szkoła wyższa stanowi przykład zakładu administracyjnego. Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjęte zostało, że choć przepis art. 207 ust. 1 u.s.w. nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które jako indywidualne sprawy studentów winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować k.p.a., nie mniej niewątpliwe chodzi w nim o sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2204/11, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Od aktów zakładowych wewnętrznych należy odróżnić rozstrzygnięcia uregulowane wewnętrznie. Mogą one być podstawą rozstrzygnięć dotyczących indywidualnie określonego studenta, nie przesądzają jednak ostatecznie o jego sytuacji (nie mają charakteru zewnętrznego). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, zatem wywołujące bezpośredni skutek na zewnątrz. Do tych aktów tych zalicza się rozstrzygnięcia: odmawiające przyjęcia na studia wyższe, o skreśleniu z listy studentów, w kwestii zwolnienia od opłaty za studia, stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra, dotyczące zaliczenia semestru studiów przez dziekana, o skreśleniu z listy studentów. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. ma zapewnić gwarancje proceduralne przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 774/10, opubl. w Lex nr 694361). Sprawa rozpoznana zaskarżoną decyzją nie ma charakteru indywidualnej sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, wywołująca skutek w sferze praw i obowiązków skarżącej, w sposób wyżej przedstawiony. W przedmiotowej sprawie, organ wydał akt związany wyłącznie z przebiegiem studiów, w kwestii przeprowadzenia egzaminu z przedmiotu zdawanego w toku procesu dydaktycznego. Sposób przeprowadzenia egzaminu z udziałem ustalonego egzaminatora, nie powoduje bezpośredniego wpływu na byt administracyjnoprawny, w jakim skarżąca pozostaje z uczelnią wyższą. Zaskarżony akt dotyczy zatem działania organu uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wnioseko przyjęcie na studia jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (por. uchwała NSA z 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa uwzględnienia żądania zmiany egzaminatora przedmiotu zdawanego w ramach programu studiów, nie powoduje zatem skutku w postaci powstania, zmiany lub rozwiązania stosunku prawnego łączącego skarżącą z uczelnią. Aktem tego rodzaju może być dopiero decyzja o skreśleniu z listy studentów (por. art. 190 ust. 2 u.s.w.). Tym samym, skarga na rozstrzygnięcie (stanowisko organów szkoły wyższej, nie zaś jak to błędnie przyjęto - decyzję administracyjną) w przedmiocie niewyrażenia zgody na zmianę egzaminatora przedmiotu, nie polega kontroli sądu administracyjnego. Wprawdzie organ II instancji pouczył stronę o prawie zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego, jednakże pouczenie to było błędne albowiem nie znajduje oparcie w obowiązującym prawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi nie tworzy prawa do skargi. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Właściwości sądu administracyjnego nie można natomiast wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 228/16). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I postanowienia, niedopuszczalną skargę odrzucił. O zwrocie poniesionego przez skarżącą wpisu sądowego, Sąd orzekł, jak w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.