II SA/Sz 123/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrza Ł., na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 8, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 13, art. 18, art. 20, art. 21, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 48, art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 ze zm.), zwanej dalej "p.p.w.d.", art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", przyznał A. M. świadczenie wychowawcze na dziecko J. M. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., postępowanie w tej sprawie, z uwagi na uzyskanie już po wydaniu decyzji informacji, że dziecko M. M., które A. M. podał we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J. M., pozostaje pod opieką matki E. S.. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Burmistrz Ł., decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka J. M. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2017 r Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż przyznane świadczenie wychowawcze było świadczeniem przyznanym na kolejne dziecko, a co za tym idzie, w toku ówcześnie prowadzonego postępowania nie dokonywano sprawdzenia kryterium dochodowego. Tymczasem z uwagi na uzyskane przez organ, po wydaniu pierwotnej decyzji, informacje i po ich sprawdzeniu, okazało się, że dziecko M. M. znajduje się pod stałą opieką matki i z nią zamieszkuje, zaś wnioskodawca jest zobowiązany do płacenia alimentów. Powyższe wynika zarówno z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego jak i ze złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia. Organ I instancji wskazał przy tym, że rodzic może uwzględnić dziecko w składzie rodziny jedynie wówczas, gdy dziecko zamieszkuje przy nim na stałe lub sprawuje nad dzieckiem opiekę naprzemienną, z tym jednak zastrzeżeniem, że okresy, w których dziecko przebywa u każdego z rodziców powinny być równe. Organ I instancji przeprowadził również analizę spełniania przez wnioskodawcę wymagań związanych z kryterium dochodowym a stwierdzając, że zostało one przez wnioskodawcę przekroczone, orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W odwołaniu od tej decyzji A. M. podnosił, iż organ I instancji błędnie uznał, że ma on tylko jedno dziecko. Dodał, że dziecko zamieszkuje w tej samej miejscowości co on i brak jest podstaw do uznania, iż nie sprawuje władzy rodzicielskiej nad małoletnim J. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 pkt 16 w zw. z art. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 22 p.p.w.d., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że głównym celem ustawy jest częściowe wspomożenie osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Jednak świadczenie wychowawcze nie przysługuje każdej osobie zajmującej się dzieckiem, a nawet nie każdemu rodzicowi czy opiekunowi prawnemu dziecka. Ustawodawca wskazał bowiem wprost, że chce wspomóc tych opiekunów, którzy na co dzień zajmują się dzieckiem. To nie władza rodzicielska decyduje o przyznaniu świadczenia wychowawczego ale stan faktyczny konkretnej sprawy, za każdym razem konieczne jest zatem jego wyczerpujące ustalenie przez organ. Dalej Kolegium podało, że jak wskazuje sam wnioskodawca, jego syn J. M., co do zasady pozostaje pod opieką matki a wnioskodawcy przysługują ustalone z matką syna kontakty z dzieckiem. W tym okresie faktycznie zajmuje się dzieckiem, jednak ustalony zgodnie przez oboje rodziców stan nie stanowi o istnieniu opieki naprzemiennej, która uzasadniałaby przyznanie świadczenia wychowawczego. Tylko bowiem w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Taka konstrukcja cytowanego przepisu, nakazuje uznać, że aby móc zaliczyć dziecko do rodziny w rozumieniu ustawy (i jedynie na jej gruncie) w przypadku sprawowania opieki naprzemiennej, nie tylko opiekę nad dzieckiem należy sprawować w powtarzających się okresach, ale też równocześnie konieczne jest, aby opieka ta była sprawowana w porównywalnych okresach. Tymczasem w analizowanej sprawie wnioskodawca, tak jak sam wskazuje, sprawuje nad synem opiekę, jednakże okresy w jakich sprawowana jest ta opieka nie są porównywalne do okresów sprawowania opieki przez matkę. Co za tym idzie, jego starszy syn - J. M., nie może zostać zaliczony do jego rodziny na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Również dostosowanie mieszkania do pobytu w nim dziecka, łożenie na dziecko czy interesowanie się nim, nie może być podstawą przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego. Istotne jest bowiem, w kontekście wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, nie wykonywanie władzy rodzicielskiej, ale sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem. Wobec uzyskania informacji o braku przynależności syna J. M. do rodziny wnioskodawcy (w rozumieniu ustawy) prawidłowo postąpił organ I instancji ponownie przystępując do analizy stanu faktycznego. Prawidłowo również postąpił organ I instancji uchylając pierwotną decyzję i odmawiając przyznania wnioskodawcy świadczenia rodzinnego na pierwsze (znów w rozumieniu ustawy) dziecko, jak wynika bowiem ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, wnioskodawca znacznie przekroczył kryterium dochodowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję wniósł A. M., wnosząc o uchylenie decyzji dotyczącej odmowy przyznania mu świadczenia na jego syna J. M.. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest ojcem dwóch synów. Starszy mieszka z matką w tej samej miejscowości i płaci na niego alimenty, zasądzone na mocy ugody sądowej zawartej z matką syna. Skarżący podniósł, że sąd nie ograniczył, ani nie pozbawił go władzy rodzicielskiej oraz nie określił kiedy może spotykać się z dzieckiem. Rodzice sami doszli do porozumienia i oboje mają równe prawa. W ugodzie nie użyto pojęcia "opieki naprzemiennej", bo w dacie jej zawierania nie zostało ono zdefiniowane. Dodał, że nie zamierza występować do sądu o zmianę treści ugody, ponieważ, ze względu na dobry kontakt z matką syna, nie jest to do niczego potrzebne. Końcowo wskazał, że jego sytuacja materialna uległa pogorszeniu i obecnie pobiera świadczenie wychowawcze na syna, który z nim zamieszkuje, jak na pierwsze dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji ostatecznej, gdy stwierdzi brak postaw do jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 29 sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego podał, że w skład jego rodziny wchodzi dwóch synów, w tym M. M.. Postępowanie z tego wniosku zakończone zostało decyzją z dnia [...] r., mocą której poznano skarżącemu świadczenie wychowawcze na drugie dziecko, tj. J. M.. Po wydaniu tej decyzji do organu I instancji wpłynął wniosek E. S. o przyznanie prawa do świadczenia dobry start na dziecko M. M.. Wezwana E. S. wyjaśniła w dniu 28 sierpnia 2018 r., że dziecko, na które stara się o świadczenie, zamieszkuje z nią i pozostaje pod jej opieką, natomiast ojciec syna ma z nim kontakt. Wyjaśnienia złożone przez E. S. poddały w wątpliwość prawidłowość złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. Jest to nowa okoliczność nieznana organowi w dniu wydania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie, którą ocenić należy jako istotną, gdyż inny jest tryb przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, a inny na pierwsze. Prawidłowo zatem organ wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i stwierdził, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej, czyli z dnia [...] r. Koniecznym stało się bowiem ustalenie czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad synem M. wraz z matką dziecka, a tym samym czy M. wchodzi w skład rodziny skarżącego. Sąd podziela stanowisko organów, że z oświadczenia matki M. oraz wyjaśnień skarżącego wynika, iż to matka sprawuje opiekę nad M., a ojciec ją wspomaga. Sprawowanie opieki nad dzieckiem przez dwa dni oraz jedną noc w tygodniu nie jest wystarczające do przyjęcia, że skarżący sprawuje nad synem opiekę naprzemienną z matką. Oznacza to, że skarżący we wniosku z dnia 29 sierpnia 2017 r. nie mógł wykazać w składzie rodziny dwóch synów. Z kolei to oznacza, że jego wniosek powinien być rozpatrzony jako wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Tak też prawidłowo organ rozpoznawał sprawę po uchyleniu decyzji dotychczasowej, tj. ustalał dochody rodziny skarżącego pod kątem spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 p.p.w.d. dochodem jest dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zatem regulacja odwołuje się do definicji ustawowej "dochodu", zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2032 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast pod pojęciem dochodu członka rodziny, stosownie do art. 2 pkt 2 p.p.w.d., rozumie się przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 – 3, tj. przepisami, które regulują zasadę utraty i uzyskania dochodu. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego - art. 7 ust. 1 p.p.w.d. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny osiągnięty w tym roku, dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego - art. 7 ust. 2. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego - art. 7 ust. 3. Przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, jako nie kwestionowana przez skarżącego i wynikająca z ustaleń organu, że skarżący oraz jego żona w roku kalendarzowym 2016 r., tj. poprzedzającym okres zasiłkowy, uzyskiwali dochód. Z wyjaśnień skarżącego oraz z akt sprawy wynika również, że w roku 2017 doszło do utraty dochodu uzyskiwanego przez skarżącego oraz jego żonę. Natomiast nie jest jasne kiedy dokładnie doszło do utraty dochodu w rodzinie skarżącego. Okoliczność ta winna być przez organ ustalona, jako mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w świetle art. 7 ust. 1 p.p.w.d. Podsumowując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania. Jednak organy orzekające w sprawie w tym postępowaniu nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały kompletnego materiału dowodowego, co oznacza naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji wydanej w I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji ustali kiedy doszło do utraty dochodu w rodzinnie skarżącego i stosownie do tych ustaleń ponownie przeliczy dochód rodziny skarżącego, a następnie wyda decyzję na podstawie art. 151 pkt 2 K.p.a.