II SA/Sz 1231/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. C. i P. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] zlokalizowanego na terenie działek nr [...] w obrębie i miejscowości K., gm. B., na wniosek B. i W. Ś., złożony w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] r. i po przeprowadzeniu w dniu [...] r. kontroli - udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] zlokalizowanego na terenie działek nr [...] w obrębie i miejscowości K., gm. B. Powyższa decyzja została doręczona B. i W. Ś. w dniu [...] r., natomiast nie została doręczona K. i P.C. Pismem z dnia [...] r. złożonym w siedzibie PINB w S. w dniu [...] r. K. i P. C. odwołali się od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Podnieśli, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego znając okoliczności wskazujące na to, że rozbudowa nie mogła zakończyć się przed 31 grudnia 1994 r. i mając dostęp do dokumentacji technicznej niewłaściwie przyjął rok zakończenia budowy. Zaznaczyli, że organ wydając pozwolenie na użytkowanie, wyłączając ich z postępowania nie miał podstaw do zakwalifikowania tej okoliczności jako tylko kwestii cywilnoprawnej, pozostającej poza zainteresowaniem organu w niniejszym postępowaniu. Pismem z tej samej daty, złożonym także w dniu [...] r., K. i P. C. wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w S. na podstawie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, że wyłączono ich z postępowania tuż przed wydaniem decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] K., który zlokalizowany jest także na terenie działki nr [...] będącej ich własnością. W ich ocenie, PINB w S. naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zasad czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez K. i P. C., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wprawdzie skarżący uczestniczyli, tzn. były im przesyłane pisma, w postępowaniu organu I instancji w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w m. K. [...], jednakże zaskarżona decyzja nie została im doręczona. Organ powiatowy nie wymienił skarżących w rozdzielniku tej decyzji, zatem przyjąć należy, że jego zamiarem nie było jej doręczenie skarżącym. Natomiast wydania skarżącym kopii wspomnianej decyzji nie można uznać jako skutecznego jej doręczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przyjął, że decyzja PINB w S. z dnia [...] r. została doręczona B. i W. Ś. w dniu [...] r., co oznacza, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania przez inne podmioty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu upłynął z dniem [...] r. Skoro rozpatrywane pismo skarżących zostało złożone w dniu [...] r., zatem wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do złożenia odwołania. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r., organ wskazał, że prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. W przypadku osób, którym decyzji nie doręczono, termin ten liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania, osoba, która w postępowaniu I instancji udziału nie brała, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Podejmowanie w takim przypadku próby obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu jest niedopuszczalne. Powyższe postanowienie K. C. i P. C. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jego uchylenie a także o uchylenie decyzji organu I instancji znak: [...] z powodu rażącego łamania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazali, że pozwolenie na użytkowanie wydawane na podstawie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r. różni się od obecnego tym, że nie można ograniczyć stron postępowania tylko do inwestora. Strony muszą być ustalane na zasadach ogólnych z art. 28 k.p.a. Podkreślili, że uzasadnienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. uznają za absurdalne, łamiące wszelkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, godząc w dobre imię organów administracji. Jako strona postępowania zostali pozbawieni przysługujących im praw, co ma istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., odmawiające skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] zlokalizowanego na terenie działek nr [...] w obrębie i miejscowości K. Z akt administracyjnych I instancji wynika, że ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. dnia [...] r. B. i W. Ś., odebrali w dniu [...] r. Bezspornym jest, że skarżący nie zostali – na tym etapie postępowania – potraktowani przez organ I instancji jako strony i decyzja nie została im doręczona. Powyższa decyzja stała się ostateczna wobec niezłożenia od niej (do dnia [...] r.) odwołania przez strony postępowania – za które w tym wypadku uznano jedynie B. i W. Ś. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje stronie. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 k.p.a. ewentualnie na podstawie art. 28 Prawa budowlanego (w przypadkach określonych w tym przepisie). Niewątpliwie może zaistnieć taka sytuacja, że osoba, której przysługuje status strony w danym postępowaniu, z jakichś względów nie była traktowana jako strona przez organ. Pojawia się wtedy kwestia tego, jak traktować odwołanie wniesione przez taką osobę, jak obliczać termin do wniesienia przez nią odwołania i w jakiej kolejności te dwie czynności powinny być wykonane. Odwołanie jest bowiem czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie, a w przypadku niedochowania terminu art. 134 k.p.a. nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Zatem organ rozpatrując odwołanie, powinien najpierw ustalić, czy zostało ono wniesione w terminie, a dopiero wniesienie odwołania w terminie uprawnia organ do badania, czy zostało ono wniesione przez stronę. Jednocześnie art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które "były uznawane przez organ za strony", lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09 oraz przytoczonych w tym wyroku orzeczeniach). Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez K. i P. C. był dzień [...] r., czyli czternasty dzień od najpóźniejszego, a zarazem jedynego doręczenia decyzji PINB, które nastąpiło [...] r. W myśl art. 58 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu ma "zainteresowany". Pojęcie osoby zainteresowanej wiązane jest z ochroną interesu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Kierując się wykładnią celowościową, pojęciu "zainteresowany", użytemu w art. 58 § 1 należy nadać zakres szerszy, obejmując nim nie tylko strony i osoby mające w sprawie interesy faktyczne, ale również osoby uczestniczące w niektórych czynnościach postępowania, np. świadków, biegłych, osoby trzecie (teza 2 do art. 58 w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck 2011). O ile jednak "zainteresowany" wywodzi swoje uprawnienie do złożenia takiego wniosku z faktu, że jest stroną postępowania, a sam wniosek dotyczy czynności procesowej - jaką jest wniesienie odwołania - właściwej wyłącznie stronom, to należy uznać, że taki wniosek może zostać skutecznie wniesiony wyłącznie przez stronę postępowania. Dodatkowo należy też przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1762/09 (LEX nr 746776). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). Podkreśla się jednocześnie, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06)". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 555/13), wskazując, że "warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Tak więc termin czternastodniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 k.p.a. Doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji nie jest więc późniejsze poinformowanie podmiotu o fakcie wydania decyzji. Z powyższego wynika, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podejmowanie w takim przypadku próby obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu jest niedopuszczalne, gdyż z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 k.p.a., może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję". W związku z powyższym, skoro organ powiatowy uznając, że K. i P. C. nie są stronami postępowania nie doręczył im decyzji z dnia [...] r., zatem ewentualny termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla stron tego postępowania – B. i W. Ś. - a ponadto przywrócenie terminu do złożenia odwołania, byłoby jak wykazano powyżej niedopuszczalne. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1762/09. Należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że nie można mówić o uruchomieniu się 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., w odniesieniu do osób, które - na tym etapie postępowania - nie brały w nim udziału i którym nie doręczono decyzji, zaś dowiedziały się o rozstrzygnięciu w inny sposób. O uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. Wobec powyższego stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. - który odmówił skarżącym przywrócenia terminu - jest zgodne z prawem. Z tych względów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.