II SA/Sz 1231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz M. , decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) w związku z art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorcy działającego pod firmą Spółka A. z dnia 8 czerwca 2017 r., odmówił ww. Spółce wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w sprawie wykreślenia Spółki z ww. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych z powodu popełnienia deliktu administracyjnego, określonego w art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Burmistrza M. , powyższy przepis doprecyzowuje przesłanki zawarte w art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i daje podstawy do zastosowania art. 68 pkt 2 tej ustawy, tj. odmowy wpisu przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej z przyczyn w nim wymienionych w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku. Jednocześnie Burmistrz M. wyjaśnił, że wnioskodawca w niniejszej sprawie, tj. Spółka A. jest przedsiębiorcą dotychczas działającym pod firmą - [...] (zmieniła jedynie firmę, pod którą działa). Nadal posiada ten sam nr REGON, NIP i wpis do KRS. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła naruszenie art. 9j ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że powyższy przepis określa (doprecyzowuje) przesłanki mieszczące się w art. 71 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 poz.1829). Zdaniem strony odwołującej decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie powyższej tezy pełnomocnik Spółki powołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 194/17 i podniósł, że brak jest podstaw prawnych do odmowy wpisu Spółki do prowadzonego przez Burmistrza M. rejestru działalności regulowanej na podstawie art. 68 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzję Kolegium z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru działalności regularnej prowadzonej przez Spółkę strona zaskarżyła do WSA w Szczecinie, który po rozpatrzeniu skargi na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. skargę oddalił. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, że obowiązujące przepisy, dotyczące wykreślenia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i odmowy ponownego wpisania do tego rejestru należy interpretować łącznie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, a głównie z art. 9j tej ustawy, który określa przypadki, w których następuje wykreślenie z rejestru działalności regulującej podmioty odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Organ podkreślił, że art. 9j ust. 1 ww. ustawy odsyła do przyczyn wykreślenia z rejestru, wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, natomiast ust. 2 tego artykułu zawiera tylko pozornie dodatkowe przesłanki wykreślenia z rejestru. W ocenie Kolegium, analizując przepis art. 9j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdzić bezsprzecznie należy, że w przepisie tym ustawodawca nie wskazał na rozszerzenie tych przesłanek, lecz dookreślenie (doprecyzowanie) przesłanek wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w kontekście obowiązków i uprawnień określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że art. 68 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi o obligatoryjnej odmowie wpisu przedsiębiorcy do rejestru w przypadku, gdy przedsiębiorcę w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku wykreślono z rejestru tej działalności z przyczyn, o których mowa art. 71 ust. 1 tej ustawy. Fakt ten jest w tej sprawie bezsprzeczny, a tym samym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się w powołanego w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Kolegium wyjaśniło, że powołany wyrok nie jest zasadą prawną, a jedynie orzeczeniem i poglądem w danej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 9j ust.1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.c.p.g.") poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ust. 2 art. 9j u.c.p.g. doprecyzowuje (dookreśla) przesłanki mieszczące się w art. 71 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: jako "u.s.d.g.") w kontekście wymagań określonych w u.c.p.g.; - art. 68 pkt 2 u.s.d.g. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy Spółka nie została wykreślona z rejestru działalności regulowanej na podstawie art. 9j ust. 1 u.c.p.g., co uzasadniałoby możliwość zastosowania sankcji określonej w przepisie art. 68 pkt 2 u.s.d.g. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że z treści art. 68 pkt 2 i art. 71 ust. 1 u.s.d.g. wynika, że organy odmawiając wpisu do rejestru działalności gospodarczej naruszyły przepis art. art. 68 pkt 2 u.s.d.g., albowiem odmowa wpisu może nastąpić wyłącznie w przypadku uprzedniego wykreślenia z rejestru z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Zdaniem skarżącej, w art. 68 pkt 2 u.s.d.g. mowa jest bowiem o decyzji dotyczącej wykreślenia wpisu działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1. Należy zatem przyjąć, że wyłącznie w sytuacji, gdy organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wykreśliłby przedsiębiorcę z rejestru w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej, wymienioną w art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. i zrobiłby to na podstawie art. 9j ust. 1 u.c.p.g., zastosowanie miałaby sankcja wynikająca z art. 72 ust. 1 u.s.d.g. W sytuacji, gdy decyzja o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru nastąpiła na innej podstawie, wystąpienia tej przesłanki nie można domniemywać, czy też wyprowadzać na etapie rozpatrywania wniosku przedsiębiorcy o wpis do rejestru. Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 9j ust. 1 u.c.p.g. wykreślenie z rejestru następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z kolei, zgodnie z art. 9j ust. 2 u.c.p.g. wykreślenie z rejestru następuje także w przypadkach określonych w tym przepisie. W ocenie Skarżącej, bez wątpienia zatem art. 9j ust 1 u.c.p.g. oraz art. 9j ust. 2 u.c.p.g. wskazują na zupełnie dwie różne podstawy wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru. Na poparcie powyższego stanowiska Skarżąca powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 130/14 oraz z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 194/17. Końcowo, Spółka wskazała, że bezspornie decyzja Burmistrza M. z dnia [...] r. o wykreśleniu przedsiębiorcy wydana została na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., bez powołania ust. 1 tego przepisu, jak również bez odwołania się do tej przesłanki w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Skarżącej, nie można zatem zgodzić się z argumentem zawartym w zaskarżonej decyzji, że ust. 2 art. 9j u.c.p.g. doprecyzowuje (dookreśla) przesłanki mieszczące się w art. 71 u.s.d.g. w kontekście wymagań określonych w u.c.p.g. Skoro bowiem wykreślenie przedsiębiorcy nastąpiło na podstawie art. 9j ust. 2 pkt u.c.p.g., to nieuprawnione jest twierdzenie, że zastosowanie znajduje art. 68 pkt. 2 u.s.d.g. Interpretacja dokonana przez organy z całą pewnością ma charakter dowolny, nie znajdujący odzwierciedlenia w literalnej wykładni przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m.in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a." uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), zwanej dalej:"u.s.d.g", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r., orzekającą o odmowie skarżącej Spółce wpisu do rejestru działalności regulowanej, prowadzonego przez Burmistrza M. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Istotę sporu w tej sprawie stanowi kwestia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały sankcję określoną w art. 68 pkt 2 u.s.d.g., a tym samym czy wniosek skarżącej z dnia 8 czerwca 2017 r. w sprawie wpisu do rejestru działalności regulowanej powinien zostać rozpatrzony pozytywnie. Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 68 pkt 2 u.s.d.g. stanowi, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej, w drodze decyzji, odmawia wpisu przedsiębiorcy do rejestru, w przypadku gdy: przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1, w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku. Z kolei, zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: 1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym; 2) przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie; 3) stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Organy orzekające w sprawie uznały, że obowiązujące przepisy, dotyczące wykreślenia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i odmowy ponownego wpisania do tego rejestru należy interpretować łącznie (tj. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i przepisy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach). Istotne znaczenie ma w tym wypadku art. 9j ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, który określa przypadki, w których następuje wykreślenie z rejestru działalności regulowanej podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Stosownie do treści art. 9j ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wykreślenie z rejestru następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ust. 2. wskazano, że wykreślenie z rejestru następuje także w przypadku gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem; 2) stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem; 3) stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości; 4) stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a-1c oraz art. 9l ust. 2; 5) przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości w kolejnym roku kalendarzowym nie osiągnął poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Natomiast ust. 3 stanowi, że wykreślenie z rejestru w przypadkach określonych w ust. 2 pkt 2-5 następuje w drodze decyzji. Odnosząc się do wzajemnych relacji powyższych przepisów, zarówno organ I, jak i II instancji uznał, że ust. 2 art. 9j u.c.p.g. stanowi tylko dookreślenie (doprecyzowanie) przesłanek mieszczących się w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. w kontekście obowiązków i wymagań określonych w u.c.p.g. Nadto, jak wskazał organ odwoławczy przepis ten zawiera tylko "pozornie dodatkowe przesłanki wykreślenia z rejestru". Powyższy pogląd, zdaniem Sądu należy uznać za nietrafny. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 130/14 oraz z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 194/17, na które również powołała się skarżąca Spółka. W ocenie Sądu, ustawodawca wyraźnie odróżnia sytuacje unormowane w art. 9j ust. 1 u.c.p.g. oraz sytuacje wymienione w art. 9j ust. 2 tej ustawy, a ten ostatni przepis ma co do zasady charakter samodzielny, względem przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Dopisując ust. 2 do przepisu art. 9j u.c.p.g. ustawodawca posłużył się bowiem zwrotem "wykreślenie z rejestru następuje także w przypadku, gdy:", co zdaniem Sądu, potwierdza prawidłowość takiej wykładni. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja Burmistrza M. o wykreśleniu Spółki z rejestru wydana została na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 4 bez odwołania do ust. 1 tego przepisu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w świetle art. 71 ust. 1 u.s.d.g., do którego przesłanek odnosi się art. 9j ust. 1 u.c.p.g., działanie organu w sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej regulowanej jest dwuetapowe. Wydaje on bowiem decyzję w przedmiocie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i dopiero po jej wydaniu następuje wykreślenie przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 3 u.s.g.d. dopiero po wydaniu decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Jak już zaznaczono powyżej, w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] r. o wykreśleniu skarżącej z rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z powodu popełnienia deliktu administracyjnego wydana została na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., a organ nie skorzystał z możliwości wydania na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Skoro zatem wykreślenie skarżącej Spółki nie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g., to zdaniem Sądu skarżącej nie obowiązuje 3 – letni okres karencji z art. 72 ust. 1 u.s.d.g. W sytuacji bowiem, gdy decyzja o wykreśleniu Spółki z rejestru nastąpiła na innej podstawie, wystąpienia tej przesłanki nie można domniemywać, czy też wyprowadzać na etapie rozpatrywania ponownego wniosku strony o wpis do rejestru. Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej organy wezmą pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1366 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]zł obejmującą zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.