II SA/Sz 1233/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [....] w przedmiocie przeniesienia pasieki pszczelej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L .A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 132 § 1 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w związku z § 19 ust. 3 pkt 5 uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. uchylił w całości swoją decyzje z dnia [...] roku oraz nakazał R. M., współwłaścicielowi nieruchomości położonej w G. przy ulicy K. (działka nr 404) usunięcie z tej nieruchomości pasieki i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R. M. jest współwłaścicielem wraz z L. A. nieruchomości położonej w G. przy ulicy K. (działka nr 404) i na części tej nieruchomości utrzymuje pasiekę (14 rodzin pszczelich). Organ podał nadto, że w uchwale Rady Gminy G. z dnia [...] roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. określono między innymi zasady hodowli pszczół na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 5 ww. regulaminu, prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej są zobowiązani ,,(...) pszczoły trzymać w ulach, ustawionych na obrzeżach w odległości, co najmniej 30 m od granicy nieruchomości (...). Za bezsporną w sprawie organ uznał okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość ( działka nr 404) nie spełnia ustanowionych w regulaminie warunków do hodowli pszczół na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Stosownie zatem do treści art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania obowiązków określonych w regulaminie, wójt zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej wykonanie nałożonych przepisami prawa obowiązków, organ nakazał usunięcie posadowionych na nieruchomości pasiek pszczelich. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił potrzebą niezwłocznego usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców tej części G. Od decyzji organu I instancji odwołał się R. M., który podniósł, powołując się na przepisy art. 140, 144 i 206 Kodeksu cywilnego, iż wykorzystywanie nieruchomości mieści się w granicach prawa i nie jest sprzeczne z przepisami Kodeksu cywilnego. Nie narusza nadto przepisów prawa w sposób, który nie dałby się pogodzić z warunkami korzystania z rzeczy wspólnej i wykorzystywania nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli. Odwołujący się wskazał również, że pasieka odgrodzona jest od granic nieruchomości wysoką roślinnością, a sposób ustawienia uli powoduje, że wyloty z nich nie są skierowane ku najbliższej granicy nieruchomości. R. M. zarzucił nadto, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest nieadekwatne do zagrożenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że odwołanie R. M. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych niż podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w związku z art. 140 Kpa.). Kolegium działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie, merytorycznie rozpatrując sprawę. Organ II instancji wskazał, że podstawowym warunkiem legalności decyzji administracyjnej jest istnienie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa materialnej podstawy do zastosowania tej formy działania administracji. Brak takiego oparcia uniemożliwia merytoryczne załatwienie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie żaden obowiązujący przepis ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.) nie daje podstawy do rozpatrywania i załatwiania kwestii nakazania właścicielowi nieruchomości usunięcia z niej pni pszczelich w formie decyzji, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołana ustawa w rozdziale trzecim określa wprawdzie obowiązki właściciela nieruchomości i ustala jednocześnie, że nadzór nad ich realizacją sprawuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), niemniej nie przewiduje w tym zakresie wydawania przez niego decyzji administracyjnej - w wypadku nie wypełniania tych obowiązków przez właściciela nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 6 ustawy wykonanie tych obowiązków podlega egzekucji administracyjnej. Właściciel nieruchomości jest także zobowiązany do realizacji obowiązków określonych w uchwale przez radę gminy (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy), stosownie do upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy. Zgodnie z jego postanowieniami rada gminy ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W tym zakresie została wydana przez Radę Gminy w G. uchwała z dnia [...] w sprawie utrzymania czystości i porządku w Gminie. Zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 5 tej uchwały, w rozdziale VIII regulaminu dotyczącym "Wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej" zapisano, iż prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej- zobowiązani są: pszczoły trzymać w ulach ustawionych na obrzeżach w odległości, co najmniej 30 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Uchwała nie zawiera jednak przepisów dających organowi gminy kompetencje do wydawania decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy zobowiązany nie realizuje powyższych wymagań. Rozwiązania prawne zawarte, w ustawie, jak i w uchwale w ocenie Kolegium wskazują, iż sprawa nakazania wykonania obowiązków, wymagań w zakresie utrzymania porządku na terenie nieruchomości przez jej właściciela nie jest rozstrzygana w trybie decyzji administracyjnej. L. A. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie na zasadzie art. 54§3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienia przez organ w zakresie swojej właściwości skargi w całości, do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skarżąca wnosiła również o zwolnienie od kosztów, albowiem nie jest ich w stanie ponieść bez uszczerbku w koniecznym utrzymaniu siebie i swojej rodziny. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie poprzez naruszenie: a) art. 5 ust. 1 pkt. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 9 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez sprzeczne z treścią tych przepisów uznanie, iż Wójt Gminy G. nie mógł wydać decyzji nakazującej wykonanie obowiązków wynikających z regulaminu zawartego w treści uchwały Rady Gminy G. z dnia [...], mimo iż uprawnienie takie wynika wprost z przepisów ustawy b) § 19 ust. 3 pkt 5 uchwały numer Rady Gminy G. z dnia [...] stanowiącej źródło powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego, poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...], wbrew ustalonemu i bezspornemu stanowi faktycznemu, stwierdzającemu, że doszło do naruszenia warunków chowu pszczół wynikających z uchwały, przez R. M. na działce 404 położonej w G. przy ul. K. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: a) art. 6, 7 i 8 kpa i naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania, w tym naruszenia zasady działania na podstawie przepisów prawa (zasady legalności), i działania przez organ w sposób niewzbudzający zaufania obywateli i niestanowiący o wyczerpującym wyjaśnieniu tak stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie, jak i stanu prawnego stanowiącego podstawę orzekania b) art. 138§2 pkt 2 w związku z art. 105§1 kpa i wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji, mimo iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, wobec istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy c) art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez sprzeczne z tym przepisem wywody organu, iż wykonywanie przez Wójta Gminy G. nadzoru nad wykonaniem obowiązków wynikających z uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] winno nastąpić w trybie egzekucji administracyjnej, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ, iż Wójt Gminy G. nie ma kompetencji do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych, mimo iż wynika to wprost z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a prowadzenie egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może nastąpić co do zasady tylko w stosunku do obowiązków wynikających z decyzji. W uzasadnieniu skargi L. A. wskazała na brzmienie poszczególnych przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym przywoływanych przez Kolegium. Skarżąca podniosła, że ustawodawca wskazał w ww. ustawie, iż nadzór nad wykonywaniem obowiązków wskazanych w art. 5 ust. 1 - 4 sprawują odpowiednio wójt, burmistrz oraz prezydent. Podstawę prawną stanowi tu art. 5 ust. 6 ustawy. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, jakoby wykonywanie tego nadzoru miało następować w jakiś inny sposób, niż w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko takie - w przekonaniu skarżącej - jest contra legem, albowiem w art. 5 ust 7 ustawy wprost stanowi się, iż "W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku" Wyjątek od tej zasady stanowią jedynie obowiązki wymienione wart. 5 ust. 1 pkt 3 - 3b, do których wszakże nie zalicza się obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy, realizacji obowiązków określonych w regulaminie. L. A. zakwestionowała pogląd Kolegium, zgodnie z którym do prowadzenia egzekucji nie jest konieczna decyzja, co jest oczywiście błędne i sprzeczne z postanowieniami tej ustawy. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 3 § 1 stanowi wprost, iż podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej jest decyzja lub postanowienie właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio przepis prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W przedmiotowej sprawie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie obowiązków z niej wynikających wprost na podstawie przepisów ustawy. Jak wskazano – w art. 5 ust 7 i 9 stanowi ona, iż obowiązek określonego zachowania się winien wynikać z decyzji, zaś dopiero ta decyzja może być wykonywania trybie egzekucji administracyjnej. Z tego względu przeciwne wywody Kolegium, w tym także dotyczące ewentualnego upoważnienia do wydawania decyzji, jakie miałoby czy mogłoby wynikać z uchwały jako prawa miejscowego, w sytuacji gdy upoważnienie to organ wywodzić winien z ustawy, należy uznać za całkowicie chybione i stanowiące wręcz wynik jakiejś oczywistej omyłki. Nadto skarżąca wskazała, że uchwała Rady Gminy G. z dnia [...] ma zastosowanie nie tylko w stosunkach sąsiedzkich. ale również odnosić się winna do współwłaścicieli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania R. M. w piśmie z dnia 27 maja 2008r. wniósł o: "odrzucenie wniesionej skargi i uznanie jej jako bezzasadnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kpa uchyliło decyzje Wójta Gminy G. z dnia [...], w której organ I instancji uchylił na podstawie art. 132 Kpa swoją decyzję z dnia [...] oraz nakazał R. M., współwłaścicielowi nieruchomości położonej w G. przy ul. K. usunięcie pasieki pszczelej i umorzyło postępowanie I instancji. W ocenie organu odwoławczego żaden obowiązujący przepis ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) nie zawierał upoważnienia dla organu I instancji do wydania decyzji nakazującej usunięcie pasieki pszczelej. Upoważnienia takiego nie zawierała, w ocenie Kolegium, również uchwała Rady Gminy G. z dnia [...] w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. (Dz.Urz. Woj. [...]). Skarżąca L. A. stanowisko Kolegium zakwestionowała i wskazała przepisy materialnoprawne do wydania decyzji w sprawie. Istota sporu sprowadzała się zatem do dokonania przez Sąd oceny prawnej zagadnienia procesowego wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. zbadania legalności tego aktu z punktu widzenia istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w pierwszej instancji ze względu na brak przepisów prawa materialnego umożliwiających rozpoznanie sprawy. Na gruncie przepisów postępowania administracyjnego stwierdzenie przez organ odwoławczy braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i prowadzi do uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w tej instancji. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania taka okoliczność jednak nie wystąpiła i stąd też nie sposób się zgodzić z poglądem Kolegium, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ze względu na brak materialnoprawnej normy prawa administracyjnego umożliwiającej organom administracji publicznej wydanie decyzji nakazującej usunięcie pasieki pszczelej z terenu wyłączonego z produkcji rolnej. Ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r.Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w art. 5 ust. 1 określa dla właścicieli nieruchomości zakres obowiązków dotyczących utrzymania porządku i czystości. W ust. 1 pkt 4 tego przepisu zobowiązuje natomiast właścicieli nieruchomości do realizacji innych obowiązków, które nie wynikają z ustawy, lecz zostały określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Konsekwencją stwierdzenia niewykonania obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1-4 ww. ustawy jest możliwość wydania przez organ wykonawczy gminy decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich, do których zaliczono również pszczoły, na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zostały określone w rozdziale VIII uchwały Rady Gminy G. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie G., która jest aktem prawa miejscowego i na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który prawo to ustanowił. Rada Gminy G. określając w regulaminie utrzymania czystości i porządku w Gminie G. obowiązki dla prowadzących chów zwierząt gospodarskich, w tym pszczół (§ 19 ust. 3 pkt 5 uchwały), w § 23 ust. 2 powtórzyła wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie upoważnienie dla wójta gminy do wydawania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku wynikającego z regulaminu (art.5 ust.7). Konkludując, istniała podstawa materialnoprawna do wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości wykonanie obowiązku wynikającego z regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, natomiast organ odwoławczy, po wniesieniu odwołania przez R. M. od decyzji Wójta Gminy G., błędnie ocenił brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i umorzył postępowanie. Bezspornym jest, co już Sąd uprzednio wskazał, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje i przeto Kolegium mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa materialnego oraz procesowego ponownie rozpozna i rozstrzygnie sprawę. Podkreślić należy, że na wadliwe rozstrzygnięcie Kolegium niewątpliwie mogło mieć wpływ posłużenie się przez ten organ przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją art. 5 która weszła w życie z dniem 17 sierpnia 2005 r. Przepisy art. 5 ust. 6 i 7 ustanawiające nadzór wójta nad obowiązkami określonymi w ust. 1-4 oraz upoważnienie dla tego organu do wydawania decyzji nakazujących wykonanie obowiązku zostały dodane przez art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 729). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjn, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit .c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, natomiast o kosztach orzekł w oparciu o art. 200.