II SA/Sz 1234/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia pożyczki ze środków Funduszu Pracy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] Wnioskami z dnia 2 listopada 2012 r. oraz 26 listopada 2012 r. B. P. oraz J. S. (z.d. P.) wniosły o umorzenie niespłaconej części pożyczki ze środków Funduszu Pracy udzielonej B. P. na koszty zorganizowania dodatkowych miejsc pracy dla 5 bezrobotnych na podstawie umowy z dnia 12 listopada 2003 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] odmówił umorzenia niespłaconej części opisanej wyżej pożyczki ze Środków Funduszu Pracy, wskazując, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uzasadniających takie umorzenie. Po rozpoznaniu odwołania B. P. od wskazanej wyżej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody, organ nie odniósł się do argumentów podnoszonych we wniosku o umorzenie należności i nie rozważył sprawy według przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu. Starosta [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia 2 listopada 2012 r. w sprawie umorzenia niespłaconej części pożyczki ze środków Funduszu Pracy udzielonej B. P. na koszty zorganizowania dodatkowych miejsc pracy dla 5 bezrobotnych na podstawie umowy z dnia 12 listopada 2003 r., decyzją z dnia [...] r., nr [...] ponownie odmówił umorzenia pożyczki. Starosta ponownie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 18 ust. 4a, pkt 1 ustawy a nadto stwierdził, że całkowite umorzenie długu byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia dbałości o dyscyplinę finansów publicznych. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania J. S. od opisanej wyżej decyzji Starosty [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 29 maja 2017 r. B. P. wniosła kolejny wniosek o umorzenie niespłaconej części przedmiotowej pożyczki, który następnie został uzupełniony pismem z dnia 3 lipca 2017 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy po raz kolejny odmówił umorzenia niespłaconej części pożyczki ze środków Funduszu Pracy, wskazując, że całkowite umorzenie długu skarżącej byłoby zbyt daleko idącą formą ulgi w spłacie należności. Znajduje się ona co prawda w trudnej sytuacji finansowej jednak nie jest to równoznaczne z brakiem majątku, z którego można dochodzić należności. Majątek ten stanowi nieruchomość J. S., która na mocy aktu notarialnego o dobrowolnym poddaniu się egzekucji zabezpiecza prawidłowe wykonanie umowy. W sprawie nie zachodzą także przesłanki opisane w art. 18 ust. 4a pkt 2, 3 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Po rozpoznaniu odwołania B. P. od powyższego rozstrzygnięcia, Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewoda uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 29 maja 2017 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Ta sama jest osoba wnioskodawcy, ta sama podstawa prawna i ten sam przedmiot wniosku sprowadzający się w istocie do żądania umorzenia niespłaconej pożyczki ze środków Funduszu Pracy na koszty zorganizowania dodatkowych miejsc pracy dla 5 bezrobotnych, co ostatecznie rozstrzygnął Starosta [...] już w dniu [...] r. Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku ustalenia, iż sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ administracji, do którego wpłynął wniosek winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W dniu 4 września 2018 r. B. P. złożyła kolejny wniosek o umorzenie pożyczki, w którym wskazała, że częściowo wywiązała się z zawartej umowy pożyczki i chciała zrealizować ją do końca. Dokonywała spłat aż do chwili załamania się rynków zbytu produkowanego towaru, jak też zmniejszenia się wpływów za sprzedany towar od kontrahentów, którzy stali się niewypłacalni po ogłoszeniu "swoich upadłości", co spowodowało niemożliwość utrzymania się pożyczkobiorcy na rynku gospodarczym. Było to bezpośrednią przyczyną tego, że pożyczkobiorca zmuszony został do zamknięcia podjętej działalności gospodarczej. Aby móc wywiązać się z zawartej umowy, pomieszczenia zostały wynajęte innemu podmiotowi a pozyskane środki przeznaczone zostały na spłaty dalszych rat, aż do czasu gdy dzierżawca umowę rozwiązał. Dla zabezpieczenia tego zobowiązania ustanowiona została hipoteka na nieruchomości, w której znajdował się zakład produkcyjny. Aby dokonać uregulowania zobowiązania na wniosek Urzędu Pracy, zostały dokonane i przeprowadzone przez Komornika Sądowego licytacje przetargowe obiektu. Komornik postanowił "dokonać umorzenia postępowania na tej nieruchomości". Skarżąca podniosła, że obecnie nie posiada takich dochodów (emerytura) aby uregulować pozostałą zaległość. Wraz z mężem otrzymującym niewielką emeryturę, są osobami schorowanymi z przyznanymi orzeczeniami o niepełnosprawności. Nie pozwala to na podjęcie żadnego dochodowego zatrudnienia, a uzyskiwane środki przeznaczane są na wykup przepisanych leków niezbędnych do dalszego funkcjonowania, które systematycznie się pogarsza. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku B. P. o umorzenie niespłaconej części pożyczki ze środków Funduszu Pracy udzielonej na koszty zorganizowania dodatkowych miejsc pracy dla 5 bezrobotnych na podstawie umowy nr [...] z 12 listopada 2003 r. Starosta wskazał, że na podstawie ostatecznej decyzji z [...] r. wydanej przez Starostę [...], stronie odmówiono już umorzenia opisanych należności, stąd nie jest możliwe powtórne procedowanie w tym zakresie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważna jest decyzja administracyjna, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte – jak w przedmiotowej sprawie – organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ dodał, że sprawa, której dotyczy aktualny wniosek strony, jest tożsama z sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą (tożsamość podmiotowa i przedmiotowa). Ta sama jest osoba wnioskodawcy, ta sama podstawa prawna i ten sam przedmiot wniosku. Sprowadza się on do żądania umorzenia niespłaconej części pożyczki ze środków Funduszu Pracy udzielonej na koszty zorganizowania dodatkowych miejsc pracy, z argumentacją, wedle której strona nie posiada dochodów na spłatę długu a jej sytuacja zdrowotna jest trudna. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. P. wskazała, że Starosta wydając postanowienie o odmowie umorzenia części niespłaconej pożyczki ze środków Funduszu Pracy winien decyzję oprzeć na art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przepisach art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W złożonym wniosku o umorzenie reszty pożyczki nadmieniono, że zabezpieczeniem pożyczki była nieruchomość zabudowana i ustanowiona na niej hipoteka, która kilkakrotnie była wystawiana przez komornika na licytacjach bez żadnych efektów. Z postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. z dnia [...] r. wynika, że nikt nie przystąpił do powtórnej licytacji nieruchomości stanowiącej przedmiot zabezpieczenia pożyczki i egzekucji, zaś wierzyciel mając możliwość przejęcia nieruchomości nie zdecydował się na takie posunięcie. Strona podniosła, że nie posiada takich dochodów aby uregulować powstałą zaległość. Oboje z mężem utrzymują się z niewielkich emerytur, są osobami schorowanymi z orzeczeniem o niepełnosprawności, a większa część środków z emerytur przeznaczona jest na wykup niezbędnych leków, "co zostało udokumentowane i przesłane do Powiatowego Urzędu Pracy". Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem Wojewody, kwestia umorzenia należności z Funduszu Pracy była już przedmiotem postępowania administracyjnego i została zakończona ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia należności. Wniosek z dnia 7 września 2018 r. jest trzecim wnioskiem i dotyczy tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i tego samego interesu prawnego strony, w związku z czym zachodzi tożsamość sprawy, a zatem nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Wniosek strony z dnia 7 września 2018 r. nie może być zatem merytorycznie rozstrzygnięty. B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie. Zdaniem skarżącej, Wojewoda swoje postanowienie oparł tylko i wyłącznie "na postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] r., na art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.". Nie zgadzając się z powyższym, strona wskazała, że rozpoznając sprawę, która swój początek ma w roku 2003, oraz wydając ostateczną decyzję w roku 2013, nie wzięto pod uwagę zaistniałych okoliczności, które nastąpiły w ostatnim czasie, a które zostały wskazane we wniosku z dnia 4 września 2018 r. oraz w zażaleniu z dnia 25 września 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że postanowienie to, podobnie jak poprzedzające je postanowienie naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była kwestia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania z wniosku B. P. z dnia 4 września 2018 r. w przedmiocie umorzenia niespłaconej części pożyczki ze środków Funduszu Pracy udzielonej na koszty zorganizowania dodatkowych miejsc pracy dla 5 bezrobotnych na podstawie umowy z dnia 12 listopada 2003 r. Zdaniem organów obu instancji skarżąca złożyła w tej samej sprawie 3 tożsame ze sobą w wnioski: z dnia 2 listopada 2012 r., 29 maja 2017 r. i 4 września 2018 r. – o umorzenie niespłaconej części pożyczki ze środków Funduszu Pracy udzielonej na koszty zorganizowania dodatkowych miejsc pracy dla 5 bezrobotnych na podstawie umowy z dnia 12 listopada 2003 r. Ponieważ wniosek z dnia 2 listopada 2012 r. został już prawomocnie rozpoznany (odmówiono umorzenia pożyczki decyzją z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] r.) wobec tego nie jest już możliwe powtórne procedowanie w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nieważna jest decyzja administracyjna, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Sprawa, której dotyczy aktualny wniosek strony, zdaniem organów jest tożsama ze sprawą uprzednio już rozpoznaną i rozstrzygniętą (tożsamość podmiotowa i przedmiotowa). Wniosek ten dotyczy tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i tego samego interesu prawnego strony. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu należy uznać za nietrafne. O ile należy zgodzić się z poglądem, że w wypadku tożsamości sprawy ze sprawą uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., o tyle nie sposób podzielić stanowisko organu, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił w ocenie "tożsamości sprawy" wszczętej wnioskiem poręczycielki wszystkich koniecznych dla przyjęcia tożsamości elementów, przez co błędnie odmówił przejścia ze wstępnego, wyłącznie formalnego etapu sprawy, do jej dalszego wyjaśnienia. O tożsamości sprawy można mówić, gdy występuje ten sam podmiot (podmioty) w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu żądania, w której występuje ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (co do faktów prawotwórczych). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r., nr 58, poz. 514), zgodnie z którym starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Co prawda wskazana wyżej ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu została uchylona z dniem 1 czerwca 2004 r. na mocy art. 151 pkt 1ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jednakże w myśl art. 139 ust. 5 ostatniej z wymienionych ustaw, pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca zawarła umowę w dniu 12 listopada 2003 r., a zatem przed wejściem w życie tejże ustawy (tj. przed dniem 1 czerwca 2004 r.) Jak wynika z cytowanego powyżej art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, starosta może umorzyć pożyczkę udzieloną z Funduszu Pracy m.in. wówczas gdy w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłby pozbawione niezbędnych środków utrzymania. Ocena czy w wypadku skarżącej taka przesłanka zachodzi, niewątpliwie wymaga zbadania jej sytuacji rodzinnej i finansowej w oparciu o aktualną dokumentację. W niniejszej sprawie organy uznały, że powoływane przez stronę okoliczności są tożsame z okolicznościami wskazywanymi już wcześniej przez stronę, które podlegały ocenie organu. Jednakże organ I instancji nie podjął żadnych ustaleń celem wyjaśnienia, czy aktualna sytuacja skarżącej, czyli sytuacja materialna, zdrowotna, jak i życiowa faktycznie jest tożsama z tą, która była już oceniana przez organ, a także nie wyjaśnił czy sytuacja ta nie uległa na tyle pogorszeniu, że nie może być mowy o tożsamości sytuacji faktycznej. Należy bowiem wskazać, że pomiędzy pierwszym wnioskiem skarżącej (2 listopada 2012 r.) i decyzją ([...] r.), a wnioskiem w niniejszej sprawie (złożonym w dniu 5 września 2018 r.), upłynął znaczny okres czasu, w trakcie którego mogło dojść do istotnej zmiany stanu faktycznego. Co więcej, na taką zmianę wskazują okoliczności przywoływane przez skarżącą we wniosku z dnia 4 września 2018 r. oraz w zażaleniu z dnia 25 września 2018 r. Strona podała m.in., że obecnie nie tylko jej mąż, ale także i ona sama posiada orzeczenie o niepełnosprawności, ich stan zdrowia stale się pogarsza wobec czego uzyskiwane środki przeznaczają na zakup przepisywanych im leków. Dodatkowo, strona zwróciła uwagę, że nieruchomość, na której została ustanowiona hipoteka mająca zabezpieczać spłatę pożyczki była kilkakrotnie wystawiana "na licytacjach, bez żadnych efektów" wobec czego Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. w dniu [...] r. wydał postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z postanowienia tego wynikało, że nikt nie przystąpił do licytacji nieruchomości stanowiącej przedmiot zabezpieczenia pożyczki i egzekucji, zaś wierzyciel mając możliwość przejęcia nieruchomości nie zdecydował się na takie posunięcie. Żadnej ze wskazanych wyżej okoliczności organ nie analizował uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą wcześniej rozpoznaną. Tymczasem okoliczności te wskazują, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie. Co więcej, nie sposób mówić o tożsamości spraw skoro w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegał wniosek B. P., zaś w sprawie, na którą powołują się organy (zakończonej decyzją z dnia [...] r.) rozpoznano wniosek J. S.. Z treści decyzji wynika, że złożone zostały dwa wnioski – jeden z dnia 2 listopada 2012 r. – B. P. i drugi – z dnia 26 listopada 2012 r. – J. S.. Wnioski te co prawda nie zostały dołączone do akt sprawy, jednak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. organ odwoływał się konsekwentnie do wniosku J. S. i dokonywał ustaleń dotyczących tej właśnie wnioskodawczyni, całkowicie pomijając sytuację rodzinną i majątkową B. P.. W aktach brak jest przy tym decyzji z tej daty, która dotyczyłaby skarżącej. W tej sytuacji twierdzenie organu, że zachodzi w tym wypadku tożsamość sprawy ze sprawą uprzednio już rozpoznaną, należy uznać za nieuprawnione. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że wydane w sprawie postanowienia są wadliwe, albowiem w sposób oczywisty naruszają przepis art. 61a § 1 k.p.a. i jako takie podlegać musiały uchyleniu. Z tych względów należało usunąć z obrotu prawnego oba wydane w sprawie postanowienia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie, organ uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności rozpozna wniosek skarżącej o umorzenie pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Mając powyższe na względzie orzeczono, jak w sentencji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.