II SA/Sz 1237/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. J, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia (...( w sprawie (...( Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. po rozpoznaniu skargi A.J. uchylił zaskarżoną przez nią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...(, utrzymującą w mocy wydaną na podstawie art. 59, 60 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...(, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego na działce nr X, przy ul. (...( w K. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że A.J. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji wskazując parametry budynku: powierzchnię zabudowy: 480 m2, ilość kondygnacji: 4-8, rodzaj dachu: płaski i wielospadowy, dostęp do drogi publicznej przez działkę Y. Decyzją z dnia (...( Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji z uwagi na brak dostępu działki do drogi publicznej. W odwołaniu od tej decyzji A.J. zarzuciła organowi błędne ustalenie, że działka nr X w K. nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem działka ta do 2000r. była zabudowana budynkami pochodzącymi z okresu przedwojennego, a spółdzielnia pracy, prowadząca w nich działalność, nie miała żadnych problemów z dojazdem do swoich obiektów przez drogę wewnętrzną, stanowiącą działkę nr Z. Odwołująca domagała się uwzględnienia dojazdu jaki istniał do 2000r. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia łącznie pięciu warunków, w tym m.in., że działka, na której planuje się usytuować budynek posiada dostęp do drogi publicznej, rozumiany zgodnie z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy, oraz że istnieją dostateczne warunki do zaopatrzenia nieruchomości w niezbędne media z zakresu infrastruktury technicznej i zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem nie ma dostępu do drogi publicznej, rozumianego zgodnie z definicją z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy. Drogą komunikacyjną dla przedmiotowej nieruchomości jest ulica (...(, działka Z w K., a dostęp do niej mógłby odbywać się przez teren działki Y, gdyby odwołująca się przedstawiła zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na ustanowienie służebności drogowej. Wspólnota, która zarządza tą nieruchomością, obejmującą grunty działki nr Y i budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. (...( w K., nie wyraziła zgody na korzystanie ze służebności drogowej z gruntów miejskich tam położonych. Korzystanie z cudzych gruntów należy do sfery prawa cywilnego i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Kolegium nie posiada uprawnień do nakazania właścicielom gruntów udostępnienia ich dla celów komunikacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. A.J. zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że działka nr X jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie, że teren, którego wniosek dotyczy, musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, przy czym nie oznacza to, wyłącznie dostępności bezpośredniej, lecz także, co w swej analizie organ odwoławczy całkowicie pominął, dostępności pośredniej, jako służebności drogowej przez inne nieruchomości lub też poprzez drogę wewnętrzną, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Normuje to art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści księgi wieczystej nr KW (...( wynika, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr X, o pow. 663 m2 jest oznaczona jako tereny zabudowane inne. Z istoty sposobu użytkowania wynika, że nieruchomość ta ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, a regulują to odrębne przepisy. Poza tym zarówno z mapy w skali 1: 1000 jak i z mapy w skali 1: 500 (wyrys sytuacyjno-wysokościowy), daje się wywieść, że działka nr X ma dostęp do drogi publicznej z sięgacza oznaczonego jako działka nr A jak i działki B na gruntach stanowiących własność miasta K., w kierunku działki nr Z, a z niej bezpośrednio do ul. (...(. Organ odwoławczy nie wykazał należnej staranności opierając argumentację wyłącznie na opinii prezentowanej przez organ I instancji, bez zbadania stanu faktycznego i stanu prawnego, przede wszystkim stanu własności i przeznaczenia terenów przyległych bezpośrednio do danej nieruchomości, nie tylko od strony północno-wschodniej (działka nr C zwana także "bulwarem nad P."), ale przede wszystkim drogi wewnętrznej, do której przedmiotowa nieruchomość przylega od strony południowo-zachodniej. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji, dopuszczając do wcześniejszych podziałów nieruchomości i zbywając je osobom trzecim jako nieruchomości zabudowane i przeznaczone do trwałego użytkowania, musiał uwzględnić kwestię dostępności wydzielonych nieruchomości do drogi publicznej, a jeżeli tego nie uczynił to zobligowany był zagwarantować dostęp do drogi publicznej. Niezależnie od tego, istnienie dostępu do drogi publicznej potwierdza też to, że przedmiotowy teren stanowi wydzieloną nieruchomość posiadającą adres z numerem posesji - ul. (...(. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich kwestii faktycznych oraz prawnych, przyjmując, że przedmiotowy teren nie ma dostępu do drogi publicznej. W szczególności w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono kwestii pośredniego dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, a mianowicie działką nr C określaną "bulwarem nad P.". Organ poprzestał tylko na stwierdzeniu, że jest ona zamknięta dla ruchu. Brak jest jednak informacji, czy zamknięcie tej drogi oznacza, że nie odbywa się na niej żaden ruch, czy też istnieje tylko ruch pieszych, czy też ruch tylko niektórych pojazdów kołowych, np. pojazdów komunalnych, czy dostawczych, co czyniłoby możliwym dojazd właścicieli, ale tylko do ich posesji. W przedmiotowej sprawie nie ustalono czy została zniszczona struktura drogi, czy też ograniczenia wynikają z postawionego znaku drogowego. W konsekwencji nie rozważono też, czy pojęcie dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza dostęp zarówno dla ruchu kołowego jak i ruchu pieszych, czy też wystarczy zachowanie jednej z tych funkcji, by można było stwierdzić, że dany teren ma dostęp do drogi publicznej. Jest to tym bardziej istotne, że ustawodawca użył ogólnego pojęcia "dostęp", a nie, np. dojazd, wjazd. Skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują tej kwestii, pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy analizować uwzględniając zarówno przepisy o drogach publicznych jak i przepisy o ruchu drogowym. Dalej Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1/ drogi krajowe 2/ drogi wojewódzkie 3/ drogi powiatowe 4/ drogi gminne (art. 2 ust. cyt. ustawy). Natomiast zgodnie art. 3 cyt. ustawy drogi publiczne ze względu na ich dostępność dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Treść powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca dopuszcza ograniczenie jednej z funkcji drogi publicznej, przez co jednak dana droga nie traci charakteru drogi publicznej, np. na autostradzie nie może odbywać się ruch pieszych - art. 4 pkt 10 i 11 cyt. ustawy. Wynika to również z przepisów regulujących ruch drogowy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3, 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2005, Nr 108, poz. 908 ze zm.) na autostradzie i drodze ekspresowej mogą poruszać się tylko pojazdy samochodowe. Droga, która zgodnie ze stanowiskiem skarżącej zapewnia jej pośredni dostęp do drogi publicznej (działka nr C) stanowi drogę wewnętrzną, a wynika to z ewidencji gruntów oraz informacji urzędu określającej ją "bulwarem nad P.". Drogi wewnętrzne to, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Do ruchu na tych drogach stosuje się przepisy o ruchu drogowym, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu (art. 1 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym). Analogicznie zatem można przyjąć, że podobnie jak w wypadku dróg publicznych, częściowe ograniczenie funkcji tych dróg nie powoduje zmiany statusu tej drogi, tak więc droga wewnętrzna ograniczona, np. tylko do ruchu pieszych lub pojazdów, pozostaje ciągiem komunikacyjnym dającym podstawę do przyjęcia, że nieruchomość skarżącej ma dostęp do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie poczyniono pełnych ustaleń, co uniemożliwiło rozstrzygnięcie czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, mając na uwadze powyższe wywody, winien dokonać dokładnej analizy aspektów faktycznych i prawnych w kwestii dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej. Podejmując ponowne rozpoznanie odwołania A.J. od decyzji Prezydent m. K. z dnia (...(, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do wyjaśnienia kwestii dostępu działki skarżącej do drogi publicznej przeprowadzając w tym celu, w dniu 27 lipca 2007 r., wizję lokalną z udziałem skarżącej i innych zainteresowanych stron, w tym Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przylegającej do działki nr Y oraz Gminy K. – będącej właścicielem innych przylegających do działki nr X nieruchomości. W toku tej wizji skarżąca oświadczyła, iż złożyła w Sądzie wniosek o ustanowienie służebności drogowej do działki nr X. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...( na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. i wniosku odwołującej się o ustanowienie służebności dojazdu i przejścia do działki nr X w K. Po rozpatrzeniu wniosku A.J. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia (...( utrzymało w mocy w/w własne postanowienie z dnia (...( wskazując, że rozstrzygnięcie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr X w K., zależy od rozstrzygnięcia kwestii dostępu tej działki do drogi publicznej, którą stanowi ul. (...(. W tej sytuacji spełnione są przesłanki z art. 97 ust. 1 pkt 4 Kpa. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem A.J. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i merytorycznego rozstrzygnięcia jej odwołania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o treści: "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze powyższe wywody, organ winien dokonać dokładnej analizy aspektów faktycznych i prawnych w kwestii dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej". Zdaniem skarżącej bezspornym być powinno, że nieruchomość, którą nabyła (działka nr X ul. (...( w K.) była zabudowana i posiadała wcześniej dostęp do drogi publicznej przez działki nr C i Z oraz faktycznie ukształtowany przejazd przez teren działki nr Y, obecnie będący w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...( w K. Stąd też odmowa wydania warunków zabudowy tej nieruchomości z braku dostępu do drogi publicznej, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nakazującym wszechstronne rozpoznanie sprawy, jest niezasadna. Zawieszenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno się ostać, gdyż wytoczenie przez skarżącą sprawy cywilnej o ustanowienie służebności stanowi z jej strony akt rozpaczy. Ta sprawa, w świetle stanu faktycznego, nie może być zagadnieniem wstępnym dla decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. To postępowanie sądowe nie stanowi żadnej prejudycjalności dla działań w sferze publicznej, jakie na Prezydenta Miasta nałożyła ustawa o planowaniu przestrzennym. Organ ten powinien działać, traktować w sposób równy wszelkie podmioty, jak również przyczyniać się do rozwoju miasta K.. Zamierzona budowa stanowi element tego rozwoju. Zdaniem skarżącej – wystarczyło zająć władcze i zdecydowane stanowisko, co do sposobu korzystania z dróg wewnętrznych w okresie budowy, a problem zupełnie by zniknął. Mające zapaść i to po kilku latach orzeczenie sądowe, wobec niezrealizowania podstawowych obowiązków przez miasto K., nie nosi żadnych cech zagadnienia wstępnego. Sprawa ta jest niewłaściwie traktowana przez organ. Skoro Prezydent K. winien wykonywać obowiązki na niego nałożone w sposób prawidłowy, to nie może w państwie prawa uciekać od ich wykonywania. Zawieszenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi akceptację nieprawidłowego działania Miasta K. i nie może się ona ostać. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wypowiedziane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) Wprawdzie nie z wszystkimi powyższymi tezami i zarzutami zawartymi w skardze można się zgodzić, to jednak skargę uznać należało za zasadną. W szczególności za trafny uznać należało zarzut, że organ odwoławczy nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...(, w sprawie (...(. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy powinien ocenić, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiadujących z działką skarżącej nr X, dla której skarżąca wniosła o wydanie decyzji i warunkach zabudowy, działka ta rzeczywiście nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał też, iż organ winien rozważyć kwestię dostępu działki do drogi publicznej w szerokim zakresie, a nie tylko w zakresie dojazdu pojazdami kołowymi. Wskazaniami tymi organ jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z akt sprawy i zawartych w niej szkiców jednoznacznie wynika, że działka skarżącej nr X przylega bezpośrednio do działki nr C określanej jako "Bulwar nad P.", posiadającej status drogi wewnętrznej. Wprawdzie droga ta – jak wskazuje organ – wyłączona została z ruchu pojazdów, ale jest to ciąg pieszy, umożliwiający dostęp do przylegających do tej drogi innych działek (nieruchomości). Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – przez pojęcie "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę. Zapis ten zatem wskazuje, że przez dostęp działki do drogi publicznej można również rozumieć możliwość dojścia, a nie tylko dojazdu. W tym aspekcie ocenić zatem należy trafność decyzji Prezydenta Miasta K., która była przedmiotem wszczętego przez skarżącą postępowania odwoławczego. Okoliczność, że skarżąca złożyła w sądzie powszechnym wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez inną jeszcze nieruchomość nie daje w tej sytuacji podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji, bez wcześniejszego jednoznacznego rozstrzygnięcia, iż brak jest możliwości dostępu działki do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można wykluczyć, że techniczna realizacja zamierzonej przez skarżącą inwestycji wymagać będzie ustanowienia służebności, o co wniosła do sądu powszechnego, ale jest to zupełnie inna kwestia. Jej rozstrzygnięcie, w okolicznościach tej sprawy, nie ma znaczenia dla oceny czy działka nr X ma dostęp do drogi publicznej w przedstawionym wyżej rozumieniu. W tej sytuacji Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 ust. 1 pkt 4 Kpa, albowiem nie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu w rozważanym wyżej aspekcie, jak również w świetle wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku w sprawie (...(. W tym stanie rzeczy należało skargę uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie jak również postanowienie je poprzedzające. Rozstrzygnięcie w pkt II oparte zostało na podstawie art. 152, zaś w pkt III - o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.