II SA/Sz 1237/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Prezydent Miasta [...] , decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) pozbawił W.R. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że W.R. nie stawił się w wyznaczonym terminie, tj. w dniu [...] r. celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i pomimo prawidłowego pouczenia o prawach i obowiązkach, jak również wezwania do dostarczenia zwolnienia lekarskiego, nie usprawiedliwił swojej nieobecności poprzez przedstawienie zaświadczenia na druku ZUS ZLA o niezdolności do pracy wskutek sprawowania osobistej opieki nad chorym ojcem. W tej sytuacji organ uznał, że niestawiennictwo nie zostało usprawiedliwione przez stronę, co skutkowało pozbawieniem statusu bezrobotnego. W odwołaniu od powyższej decyzji W.R. zwrócił się z prośbą o uwzględnienie przedłożonego usprawiedliwienia z dnia [...] r. oraz wyjaśnień złożonych w dniu [...]r. Podniósł, że w okresie od [...] r. sprawował stałą opiekę nad ojcem – M.R., który jest osobą w podeszłym wieku ([...] lat) i schorowaną (od [...] r. przeszedł kilka poważnych operacji w celu wyleczenia nowotworu [...]). Według wyjaśnień odwołującego się, w dniu wyznaczonej wizyty w urzędzie pracy, stan zdrowia ojca uległ pogorszeniu i był on jedyną osobą, która mogła zapewnić mu stałą opiekę, gdyż chora mama była nieobecna. Podkreślił, że z uwagi na niespodziewane pogorszenie stanu zdrowia ojca nie mógł wcześniej zaplanować wizyty u lekarza, zaś w dniu [...] r. od lekarza rodzinnego dowiedział się, że nie ma obecnie możliwości uzyskania zwolnienia lekarskiego z datą wsteczną. Do odwołania W.R. dołączył legitymację M.R. potwierdzającą posiadany przezeń status osoby niepełnosprawnej, wypis z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] wskazującej, iż M.R. wymaga stałej opieki i kwalifikuje się trwale do [...] grupy inwalidzkiej oraz oświadczenie M.R. o sprawowaniu przez syna nad nim opieki w dniach od [...] do [...] r. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] r. W.R., zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, został poinformowany o prawach i obowiązkach bezrobotnego oraz pouczony o obowiązku stawiennictwa na wyznaczone terminy i potwierdzania niezdolności do pracy w skutek choroby na druku ZUS ZLA. W wyznaczonym przez urząd pracy terminie do obowiązkowego zgłoszenia się w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy, tj. [...] r., bezrobotny nie stawił się. Zgłosił się natomiast w dniu [...] r., zaś w dniu [...] r. przedłożył pisemne usprawiedliwienie nieobecności, w którym wskazał, iż w dniach [...] r. opiekował się chorym ojcem - inwalidą [...] grupy. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji wezwał stronę do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do pracy spowodowanej opieką nad chorym członkiem rodziny na druku ZUS ZLA, jednakże W.R. nie dostarczył żądanego zaświadczenia. Następnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, niestawiennictwo w urzędzie pracy może zostać usprawiedliwione jeżeli zostaną spełnione dwie przesłanki łącznie, tzn. wystąpi uzasadniona przyczyna niestawiennictwa oraz urząd pracy zostanie powiadomiony o tym fakcie w okresie do [...] dni. W przypadku konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, wymagane jest przedstawienie zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA. W myśl bowiem art. 33 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego, w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. Nr 31, poz. 267 ze zm.), możliwe jest przyznanie zwolnienia na opiekę nad dzieckiem lub nad chorym członkiem rodziny. Organ wywiódł, iż skoro W.R. został prawidłowo pouczony o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach w PUP a także poinformowany o obowiązku udokumentowania czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby (własnej albo członka rodziny) zaświadczeniem lekarskim, wystawionym na odpowiednim druku, tj. ZUS ZLA, a pomimo tego nie przedstawił zwolnienia lekarskiego, zatem nie usprawiedliwił swojej nieobecności. W.R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie ponowił argumentację zaprezentowaną w złożonym do Wojewody odwołaniu dodatkowo zarzucając organom rozpoznającym sprawę pominięcie ważnego interesu społecznego i solidarności społecznej Państwa z bezrobotnym i z jego rodziną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Orzekając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając według tych kryteriów i kompetencji sądu zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji skład orzekający doszedł do przekonania, iż przy podejmowaniu obu tych rozstrzygnięć doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz.415 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa", zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Z powyższego unormowania wynika, że warunkiem umożliwiającym zachowanie statusu bezrobotnego przez bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jest zachowanie terminu siedmiu dni do powiadomienia urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa, która musi być nadto uzasadniona. Art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie wymaga usprawiedliwienia nieobecności konkretnym dowodem, ale zobowiązuje stronę do podania uzasadnionej przyczyny tej nieobecności. Z treści powołanego przez organy przepisu nie sposób wyprowadzić tezy, aby bezrobotny, który nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, miał obowiązek udokumentować tą okoliczność zwolnieniem lekarskim. Wydając decyzje o pozbawieniu W.R. statusu osoby bezrobotnej organy obu instancji nie powołały podstawy prawnej z której wynikałby obowiązek usprawiedliwienia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy z powodu opieki nad chorym członkiem rodziny na wystawionym przez lekarza formularzu ZUS ZLA. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mocno akcentowano fakt, iż W.R. wskazując na konieczność sprawowania opieki nad chorym ojcem nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA pomimo, iż "strona została (...) poinformowana o obowiązku udokumentowania czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby (własnej bądź członka rodziny) zaświadczeniem lekarskim, wystawionym na odpowiednim druku, tj. ZUS ZLA oraz o skutkach niedopełnienia tej czynności" (str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W powołanych przez Wojewodę pouczeniach znajdujących się na kartach [...] zawarto informacje o następującej treści: - w karcie rejestracyjnej (k. [...] akt administracyjnych, w pkt 18 lit. d) "Zostałem pouczony o obowiązku powiadomienia powiatowego urzędu pracy w ciągu 7 dni od wyznaczonego dnia o przyczynie niestawiennictwa" - w informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy (k. [...]): • w części III, pkt 6 "Zarejestrowana osoba traci status bezrobotnego, gdy nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy (art. 33 ust. 3 pkt 4)", • w części III, pkt 12 "Zarejestrowana osoba traci status bezrobotnego, gdy nie przedstawiła zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku ZUS ZLA; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje z pierwszym dniem niezdolności do pracy (art. 33 ust. 3 pkt 10 i art. 80 ust. 2)", • w części IV, pkt 1 "Bezrobotny, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy (art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy)", • w części IV, pkt 4 "Bezrobotny jest obowiązany do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku ZUS ZLA, nie dotyczy to osób odbywających leczenie w zamkniętych ośrodkach odwykowych. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy (art. 80). Niezdolność do pracy potwierdzona zwolnieniem lekarskim na druku ZUS ZLA nie może trwać dłużej niż 90 dni." (..) "W przypadku czasowej niezdolności do pracy bezrobotny obowiązany jest zawiadomić o tej niezdolności w terminie 2 dni oraz dostarczyć zaświadczenie lekarskie bezzwłocznie po ustaniu przyczyny niezdolności do pracy (§7 ust. 2 rozp. II)." - w oświadczeniu (k. 24) "Ponadto, zostałem poinformowany o obowiązku dostarczenia zwolnienia lekarskiego na druku ZUS ZLA w ciągu 2 dni od daty wystawienia i zgłoszenia się osobiście następnego dnia po ustaniu zwolnienia lekarskiego. Nieprzedstawienie zaświadczania w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy". W przywołanych pouczeniach wielokrotnie powtórzono informację o konieczności przedstawienia uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i skutkach z tym związanych oraz o obowiązku przedłożenia zaświadczenia (zwolnienia) lekarskiego na druku ZUS ZLA z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby. Pomimo, iż w ramach tych informacji pewne pouczenia kilkakrotnie się powtarzają (zbędnie wpływając na ich obszerność), to w żadnym z pouczeń nie wskazano, że obowiązek przedłożenia zwolnienia na druku ZUS ZLA dotyczy również usprawiedliwienia niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad członkiem rodziny. W opisanych pouczeniach tylko dwukrotnie wskazano na art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz na § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarski i Pracy z dnia 6 października 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 219, poz. 2222 ze zm.), nie podając jednak ich rzeczywistej treści. W takiej sytuacji, w której bezrobotny był pouczony co najwyżej "o obowiązku udokumentowania zwolnieniem lekarskim niezdolności do pracy w skutek choroby" powoływanie się przez organy na uprzednie poinformowanie skarżącego o obowiązku przedstawienia zwolnienia lekarskiego na druku ZUS ZLA także w przypadku konieczności osobistego sprawowania opieki nad członkiem rodziny jest nieuprawnione. Ponadto, zdaniem Sądu, nie można, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, stosować takich samych kryteriów formalnych dla oceny "przyczyny niestawiennictwa w wyznaczonym terminie" oraz "niezdolności do pracy" bezrobotnego. Oczywistym jest, że jednym z powodów niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy może być choroba bezrobotnego lub jego członka rodziny, oznaczająca w istocie brak gotowości do podjęcia zatrudnienia i niezdolność do pracy. Zwrócić należy jednak uwagę, że zaniechanie obowiązku przedstawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy, stanowi odrębną podstawę do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej (art. 33 ust. 4 pkt 10), od tej na którą powołały się organy orzekające (art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnym jest zwrócenie uwagi także na inne kwestie. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek udokumentowania przez bezrobotnego niezdolności do pracy z powodu choroby lub konieczności osobistego sprawowania opieki nad członkiem rodziny, o którym stanowił § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia z dnia 6 października 2004 r. (obecnie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego - Dz. U. Nr 136, poz. 1118), miał na celu zapobieżenie nadużyciom ze strony bezrobotnych, którzy wskazując na brak gotowości do podjęcia pracy powoływaliby się na okresową chorobę, bez poświadczenia tego faktu odpowiednim zaświadczeniem lekarskim. Zatem rolą takiego zaświadczenia jest potwierdzenie przez lekarza stanu zdrowia bezrobotnego w aspekcie jego zdolności do pracy. Tożsamo sprawa się ma z bezrobotnym niezdolnym do pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. W.R. wyjaśniając przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy podał, że w tym okresie musiał sprawować stałą opiekę na chorym ojcem. Na dowód tego przedłożył, m.in.: - wypis z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia [...], z którego wynika, że M.R. został zaliczony do [...] grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i że wymaga on stałej opieki osoby drugiej i kwalifikuje się trwale do [...] grupy inwalidzkiej; - orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...], wedle którego, stopień niepełnosprawności M.R. został określony jako znaczny, orzeczenie o niepełnosprawności wydano na stałe, zaś w pkt 7 wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pomimo przedstawienia w/w dokumentów organy obu instancji, powołując się na brak zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA, nie dostrzegły, że żądane od skarżącego zwolnienie lekarskie miałby w istocie potwierdzić stan zdrowia jego ojca W.R., co do którego lekarze orzecznicy (komisja lekarska) wypowiedzieli się już w [...] r. uznając M.R. za osobę trwale zaliczoną do [...] grupy inwalidztwa i wymagającą stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Poprzestając na braku zaświadczenia ZUS ZLA organy nie uwzględniły, a nawet nie poddały analizie przedłożonych przez stronę orzeczeń lekarskich potwierdzających stan zdrowia ojca skarżącego, który wymaga od wielu lat stałej opieki osoby drugiej. Zaprezentowane przez organy stanowisko doprowadziło do tego, że wydając orzeczenie o pozbawieniu W.R. statusu osoby bezrobotnej nie podjęły one merytorycznej oceny, czy wobec niekwestionowanego stanu zdrowia ojca skarżącego, podana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w dniu [...] r. była uzasadniona. Poczynione przez Sąd spostrzeżenia w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych doprowadziły do wniosku, iż wniesiona przez W.R. skarga jest zasadna. Ponownie przystępując do rozpoznania sprawy i oceny przyczyn niestawiennictwa skarżącego w powiatowym urzędzie pracy w dniu [...] r. obowiązkiem organów będzie uwzględnić przedstawione w wyroku uwagi i wyeliminować dotychczasowe uchybienia. Należy nadto nadmienić, że każdy przypadek dotyczący bezrobotnego, który powołuje się na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, winien być oceniany indywidualnie, także przez pryzmat tego, czy okoliczności związane z opieką nad członkiem rodziny mają charakter incydentalny i czy nie stoją na przeszkodzie posiadaniu przez stronę statusu bezrobotnego - osoby gotowej do podjęcia zatrudnienia według definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II, odnoszące się do możliwości wykonania zaskarżonej decyzji, wydano na podstawie art. 152 w/w ustawy.