II SA/Sz 1238/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytuł kary administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. O. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", nałożył na R.O. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia [...] drzew, w tym [...] drzew gatunku sosna zwyczajna, [...] drzewa gatunku buk zwyczajny i [...] drzewa gatunku robinia akacjowa, z nieruchomości położonej w [...], działka nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]), obręb ewidencyjny [...] (pkt 1 decyzji) oraz wskazał czternastodniowy termin uiszczenia kary liczony od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 decyzji). Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł R.O.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, w dniu [...] wydało decyzję nr [...], w której uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i wymierzyło R.O. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie ww. drzew. W dniu [...] R.O. (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o rozłożenie przedmiotowej kary na 5 rat płatnych po [...] zł, w terminie do [...] każdego roku, począwszy od roku [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że liczył na uwzględnienie jego odwołania z dnia [...] w całości. Aktualnie nie jest przygotowany do jednorazowej zapłaty nałożonej kary. Jednocześnie zaznaczył, że jest w stanie wygospodarować corocznie kwotę [...] zł. W toku postępowania wyjaśniającego wpłynęło do organu I instancji pismo skarżącego, z dnia [...], w którym zawarł wnioski dowodowe, dodając, że powinny być one przeprowadzone "na okoliczność niemożności poniesienia przez stronę jednorazowego wydatku w kwocie [...] zł i możliwości ratalnego uregulowania tego zobowiązania względnie jego umorzenia, na podstawie art. 67a § 1 pkt 3) w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej". Burmistrz, decyzją z [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku strony oraz załączonych przez nią dokumentów dotyczących sytuacji finansowej, odmówił R.O. rozłożenia na raty kary administracyjnej za usunięcie bez zezwolenia drzew w wysokości [...] zł oraz stwierdził, że R.O. posiada trudności finansowe, jednak nie załączył do wniosku dokumentacji potwierdzającej dochód uzyskiwany przez osoby pozostające z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, tym samym, w ocenie organu I instancji, brak jest możliwości dokonania jednoznacznej oceny, że pozytywne rozpatrzenie wniosku R.O. jest potrzebne i uzasadnione. R.O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania, a także art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewykonanie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 67a § 1 pkt 3 w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, poprzez brak ustosunkowania się organu do wniosku strony pod względem wystąpienia ewentualnych przesłanek do umorzenia nałożonej kary administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne, co do sytuacji życiowej skarżącego nie były dokładne, brak było analizy tej sytuacji i wniosków z tego w pełni wypływających. Jednocześnie Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz winien rozważyć sytuację życiową skarżącego uwzględniając datę rozstrzygania, w tym sytuację majątkową widzianą przez pryzmat możliwości ekonomicznych i źródeł dochodu. Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, Burmistrz decyzją z dnia [...], nr [...], rozłożył na 6 rat należność w kwocie [...] zł z tytułu wymierzonej kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił w sposób szczegółowy sytuację materialną, rodzinną oraz bytową R.O.. Jednocześnie wskazał osiągnięty przez niego dochód w latach [...] oraz dochód jego małżonki, ilość osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a także majątek nieruchomy i składniki majątku ruchomego oraz szacunkową ich wartość. Szczegółowa analiza sytuacji finansowej strony, w oparciu o zebrane dokumenty, w ocenie organu I instancji, uzasadniała wyrażenie zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu nałożonej na skarżącego kary administracyjnej. R.O. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...], wnosząc o jej zmianę poprzez umorzenie wymierzonej kary, względnie częściowe jej umorzenie, tj. kwoty [...] zł i rozłożenie pozostałej części na 5 rat płatnych do dnia 1 sierpnia każdego roku, począwszy od roku 2013. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, iż jego zdaniem, stanowisko organu I instancji odnośnie jego sytuacji finansowej jest nieuzasadnione, a ponadto, że w dniu składania wniosku o rozłożenie kary administracyjnej na raty istniały korzystniejsze perspektywy dla prowadzonej przez niego działalności. Jednocześnie, R.O. podniósł, iż nieruchomość wchodząca w skład majątkowej wspólności małżeńskiej nie może stanowić przedmiotu egzekucji, a dochody z prowadzonej działalności nie pokryją nawet kosztów egzekucji. Dlatego też, jego zdaniem, w myśl art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, kara winna zostać umorzona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 88 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności, usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów. kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa. W razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtworzenia korony drzewa karę uiszcza się w pełnej wysokości chyba, że drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni. Na wniosek, złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Decyzje w ww. sprawach podejmuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zdaniem organu, analiza redakcji całego art. 88 wskazuje, że ust. 4 i 6 regulują przypadki obligatoryjnego umarzania kar w razie zaistnienia przewidzianych tamże przesłanek. W istocie rzeczy, co jest niesporne, wobec strony skarżącej nie są one spełnione, gdyż cytowane przepisy nie dają możliwości umorzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia, lecz jedynie dotyczą kar wymierzonych za ich zniszczenie. W ust. 7 omawianej regulacji ustawodawca wprowadził możliwość rozłożenia kary na raty, na okres nie dłuższy niż 5 lat. Decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem, że karę "można" rozłożyć na raty. Regułą jest jednak, że uznanie administracyjne nie ma charakteru swobodnego, ale jest ograniczane przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 117). W rozpatrywanym przypadku kryteria takie nie zostały określone. Organ podkreślił, że biorąc jednak pod uwagę utrwalone stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne, nie budzi wątpliwości, że w przypadku odmowy rozłożenia kary na raty organ administracji zobowiązany jest podać, jakimi kryteriami kierował się w tym zakresie. Konieczność taką można wyprowadzić z art. 107 K.p.a., który zobowiązuje organy administracji do podania kryteriów, jakimi kierowano się przy podejmowaniu konkretnego rozstrzygnięcia. Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody nie zawiera żadnych kryteriów, od których spełnienia uzależniona byłaby decyzja organu o rozłożeniu, bądź odmowie rozłożenia na raty kary administracyjnej. Literalna wykładnia treści tego unormowania prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji w tej sprawie wymaga jedynie złożenia przez osobę, na którą została nałożona kara administracyjna stosownego wniosku w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna. Jednocześnie organ wskazał, że regulacje ustawy o ochronie przyrody dotyczące rozkładania na raty należności z tytułu kary administracyjnej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w konsekwencji wyłączają we wskazanym zakresie stosowanie unormowań tego aktu. Przekładając powyższe rozważania na przedmiotową sprawę Kolegium uznało, że ustalenia faktyczne organu, co do sytuacji życiowej skarżącego są dokładne, dokonana została analiza tej sytuacji oraz wyciągnięte zostały wnioski z niej w pełni wypływające. Organ I instancji rozważył sytuację życiową skarżącego w dacie rozstrzygania, w tym sytuację majątkową przez pryzmat możliwości ekonomicznychi możliwości źródeł dochodu. Celem dokonania oceny czy udzielenie wnioskowanej ulgi jest uzasadnione, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W tym celu wezwał skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów, wyliczył dochody w gospodarstwie domowym skarżącego oraz ustalił wartość majątku. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził pełną, wnikliwą analizę sytuacji życiowej skarżącego przedstawianą w ramach ważnego interesu strony i odniósł się do wszystkich podnoszonych okoliczności faktycznych. Ustosunkowując się zaś do podniesionej w odwołaniu kwestii umorzenia nałożonej na R.O. kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, organ odwoławczy wskazał, że skarżący w dniu [...] wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o rozłożenie przedmiotowej kary na 5 rat, płatnych w terminie do 17 kwietnia każdego roku, począwszy od 2012 r. Następnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniósł o jej zmianę poprzez umorzenie nałożonej na niego kary, względnie częściowe umorzenie kary, tj. kwoty [...] zł i rozłożenie pozostałej części na 5 rat płatnych do dnia 1 sierpnia każdego roku, począwszy od roku 2013. Kolegium podniosło, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 K.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest więc nie tylko poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Organ odwoławczy podkreślił, że istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich skutkowałaby pojawieniem się nowej sprawy, a jej rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego, tj. wniosek, z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż strona była zainteresowana rozłożeniem na raty należności z tytułu nałożonej na nią kary administracyjnej. Natomiast wniosek o umorzenie tejże kary skarżący złożył dopiero na etapie badania sprawy przez organ II instancji. Kontrola instancyjna musi się mieścić w granicach przedmiotu sprawy określonego wnioskiem wszczynającym postępowanie oraz rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Istotne jest nadto, iż wniosek o umorzenie kary pieniężnej, pozostający poza kryteriami wyżej omówionymi (art. 88 ust. 3, 4, 5 ustawy o ochronie przyrody), a uzasadniony brakiem możliwości finansowych, nie znajduje umocowania w ustawie o ochronie przyrody, a zatem taka modyfikacja wniosku na etapie odwołania od decyzji organu I instancji wymyka się spod przyjętego trybu rozpatrzenia wniosku, a jego rozpatrzenie stanowiłoby naruszenie właściwości rzeczowej i funkcjonalnej organu odwoławczego. Wniosek w analizowanym zakresie mógłby ewentualnie stanowić przedmiot rozpoznania właściwego organu w odrębnym postępowaniu wszczętym na podstawie ustawy o finansach publicznych. Ponadto organ odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu dotyczącego nie zastosowania przez Burmistrza przepisów ustawy Ordynacji podatkowej wskazał, że do omawianych należności nie znajduje zastosowania ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 2 § 1 przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) (uchylony); 3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Według § 2 - jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Zdaniem organu odwoławczego, art. 2 § 1 pkt 1-4 Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania w rozpatrywanym przypadku, gdyż dotyczy sytuacji pobierania należności jedynie przez organy podatkowe, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydający decyzję w sprawie wymierzenia rzeczonej kary nie działa w takim charakterze. Ustęp 2 § 2 dotyczy zaś niepodatkowych należności budżetu państwa, a zatem nie obejmuje swoją dyspozycją należności przypadających na rzecz innych budżetów, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, kategoria opłat nie odnosi się do sankcji administracyjnych w postaci kar administracyjnych, jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie. Przede wszystkim, w przeciwieństwie do grzywien i kar pieniężnych opłaty są nakładane w celu pokrycia publicznych potrzeb finansowych i stanowią rodzaj świadczenia wzajemnego na rzecz korporacji publicznoprawnych, w zamian za oferowane przez nie świadczenia lub urządzenia, które w całości lub w części w sposób szczególny służą jednostkom lub określonym grupom osób, przysparzając im korzyści (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 459/10). Reasumując, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji działał w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Rozstrzygnięcie to bowiem zapadło stosownie do żądania strony wyartykułowanego we wniosku, tj. rozłożenia kary administracyjnej na raty, nie zaś jej umorzenia. W tych zatem granicach, działając w oparciu o przepis art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, Kolegium oceniło i rozstrzygnęło o podstawach faktycznych i prawnych zapadłej decyzji. Nie zgadzając się z powyższą decyzją R.O. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc jednocześnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 140 K.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału oraz wyprowadzenia prawidłowych wniosków, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez wadliwe przyjęcie, że do kar administracyjnych wymierzanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej i w konsekwencji tego nierozpoznanie sprawy w tym zakresie i nieumorzenie kary. Skarżący zwrócił uwagę, że Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniosło, że nie może rozpoznawać kwestii umorzenia nałożonej kary administracyjnej, ponieważ wniosek w tym względzie został złożony dopiero na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez Burmistrza. R.O. odnosząc się do powyższej kwestii uznał, że z zebranego w postępowaniu przed organem I instancji materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że skarżący nie jest w stanie ponieść ciężaru spłaty rat orzeczonych w decyzji z dnia [...], z tej też przyczyny istotna stała się kwestia umorzenia, choćby w części, nałożonej na niego kary administracyjnej. Jednocześnie skarżący wskazał, że o umorzenie kary wnosił od samego początku, tj. już w piśmie z dnia [...] i w pismach kolejnych, w tym z dnia [...]. W tej sytuacji, skarżący jako całkowicie niezrozumiałe uznał twierdzenia Kolegium odnoszące się do zasady dwuinstancyjności postępowania i konieczności uczynienia z kwestii umorzenia kary niejako osobnego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. O tożsamości przedmiotowej przesądza charakter i zakres praw, których nabycia w drodze decyzji domaga się strona. Domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych praw, w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania, stanowi rozszerzenie zakresu sprawy. Oparcie zmienionego żądania o inną, niż pierwotna podstawa prawna, także wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która to zmiana w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalna. Rozpatrując niniejszą sprawę organy przeoczyły jednak fakt, że choć wniosek strony z dnia [...] dotyczył wyłącznie rozłożenia na raty należności z tytułu nałożonej kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, to w piśmie z dnia [...], które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...], R.O. zawarł wnioski dowodowe, dodając, że powinny być one przeprowadzone "na okoliczność niemożności poniesienia przez stronę jednorazowego wydatku w kwocie [...] zł i możliwości ratalnego uregulowania tego zobowiązania względnie jego umorzenia, na podstawie art. 67a § 1 pkt 3) w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej". Treść żądania zawarta we wniosku jest procesowym wyrazem zgłoszonego roszczenia, a więc wskazaniem zakresu praw, które zdaniem strony, wynikają dla niej z norm prawa materialnego. Przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Podkreślić należy, że o tym, jaki ostatecznie charakter ma mieć pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest dopytanie strony odnośnie do jej intencji. W szczególności niedopuszczalne jest samowolne modyfikowanie przez organ treści i zakresu wniosku strony. To wnioskodawca bowiem wyznacza przedmiot i granice sprawy, a jego wniosek wiąże organ w tej sprawie. Pismo strony z dnia [...], którego treść sąd przedstawił powyżej, wpłynęło do organu I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, ponad miesiąc wcześniej niż sprawa została rozstrzygnięta decyzją administracyjną (z dnia [...]). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych, sporządzonej przez organ I instancji, "Analizy wniosku podatnika" (z dnia [...]) wynika, iż organ miał świadomość składania przez pełnomocnika strony także wniosku o umorzenie należności. Skoro organ I instancji dysponował wnioskiem o rozłożenie na raty i wnioskiem o umorzenie należności z tytułu kary administracyjnej za wycięcie drzew bez zezwolenia, w pierwszej kolejności winien był rozpatrzyć wniosek dalej idący, a więc wniosek o umorzenie należności. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę żaden z organów rozstrzygających sprawę. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art.7, 8, 61 § 1 i 3 K.p.a., a naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tym etapie postępowania sąd uznał rozważania co do merytorycznego sposobu rozstrzygania wniosków za przedwczesne. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.