II SA/Sz 124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. i R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących J. W. i R. W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. i R. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakładającej na J. i R. W. zamieszkałych przy ul. [...] obowiązek wykonania rozbiórki zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących na poddasze do mieszkania J. i R. W., w budynku mieszkalnym nr [...] , zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w m. Ś. , wykonanej bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę – w terminie do [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 3 marca 2010 r. J. B. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o samowolnie wykonanych robotach budowlanych na korytarzu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] Wobec powyższego w dniu [...] r. organ przeprowadził w przedmiotowym budynku oględziny w trakcie których ustalił, że Państwo W. rozebrali istniejącą, tymczasową obudowę schodów wewnętrznych, prowadzących z korytarza na parterze budynku do ich mieszkania położonego na piętrze, wykonaną z płyt gipsowo-kartonowych i styropianu wraz z demontażem drzwi, a następnie obudowali schody ścianami murowanymi o grubości [...] cm. Jedna ze ścian o długości [...] m została przesunięta (w stosunku do obudowy poprzedniej), w kierunku drzwi wejściowych do budynku o około [...] m. natomiast druga ściana wykonana została przy schodach, wzdłuż biegu, na odcinku ok. [...] m o szerokości większej o około [...] m w stosunku do obudowy poprzedniej. Ponadto wykonano nowe drzwi oraz ocieplenie schodów od strony pomieszczenia piwnicznego, a na wybudowanych ścianach położono nowe tynki. W wyniku wykonanych robót budowlanych szerokość przejścia w korytarzu, na odcinku [...] m wynosi [...] m. Opisane roboty wykonane zostały w [...] r. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych (jako wymiana istniejącego tymczasowego przepierzenia) do Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia [...] r., do którego Starostwo pismem z dnia [...] r. nie wniosło sprzeciwu . W oparciu o powyższe organ powiatowy stwierdził, że zakres zgłoszonych jak i wykonanych robot budowlanych nie mieści się w robotach zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powinien być realizowany na podstawie zgłoszenia robót budowlanych oraz, że wykonana obudowa schodów wewnętrznych narusza przepisy pożarowe określone w § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem szerokość przejścia przy wykonanej obudowie schodów (na odcinku ok. [...] m) wynosi tylko [...] m. Postanowieniem z dnia [..] r., nr [...] organ ten nałożył na wykonawców obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do mieszkania Państwa W. w budynku mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] w Ś. w terminie do dnia [...] r. W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy opisane postanowienie organu powiatowego. Na skutek rozpoznania skargi złożonej przez R. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w dniu 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 999/10 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro w postępowaniu administracyjnym skarżącego reprezentował pełnomocnik, to jemu a nie skarżącemu organ winien doręczyć rozstrzygnięcie. Odnośnie samego rozstrzygnięcia Sąd wywiódł, że organy obu instancji nie uzasadniły przekonująco i nie wyjaśniły dlaczego, aby nałożyć na skarżącego i jego żonę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, uznały za słuszne skorzystanie z przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przesłanką jego zastosowania jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uzasadnień postanowień organów obu instancji nie wynika czy wątpliwości dotyczą jakości wyrobów budowlanych czy robót budowlanych czy też stanu technicznego obiektu. W toku dalszego postępowania, uwzględniając uwagi Sądu, organ I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr 20/2013 nałożył na R. i J. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia [...] r. ekspertyzy technicznej (zawierającej wskazania zapewniające spełnienie wymagań art. 5 ustawy Prawo budowlane) właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do mieszkania Państwa W. w budynku mieszkalnym nr [...], zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w Ś. Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania R. W. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu I instancji została przesłana współwłaścicielom budynku, którzy stosownie do treści art. 28 K.p.a. są stroną tego postępowania, jednakże z uzyskanych informacji wynika, że w dniu [...] r. państwo B. sprzedali lokal nr [...] A. i J. S., którym z chwilą nabycia własności lokalu przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Mając na względzie powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. ponownie zawiadomił wszystkie strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. o treści analogicznej jak w decyzji z dnia [...] r. z terminem wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...] r. Następnie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Państwa W. wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1097/13 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] r. Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednoznacznie, którego przypadku określonego w art. 50 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego dotyczy postępowanie naprawcze, a z uzasadnienia decyzji wynika jedynie, że organ analizował wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności tych robót z zakresem wynikającym z dokonanego przez skarżącego zgłoszenia robót wskazując, że wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż są przebudową, a nie – jak podawał wnioskodawca – remontem, a nadto, że zostały wykonane z naruszeniem przepisów pożarowych w zakresie szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych. Istotą decyzji wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego regulujących wdrożenie postępowania naprawczego jest jednoznaczne wskazanie przez organ powodów prowadzenia tego postępowania, tymczasem w rozpoznawanej sprawie można się ich jedynie domyślić, albowiem nie zostały one jednoznacznie sprecyzowane. Sąd zaznaczył, że decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego muszą wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a nie działania, w wyniku których organ określi dopiero czynności faktyczne, o jakich mowa w tym przepisie. W ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić w związku z jakim naruszeniem opisanym w art. 50 ust. 1 zostało zainicjowane postępowanie naprawcze, a następnie w ramach postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w oparciu o art. 51 uzupełnić i ocenić przedłożoną przez inwestora dokumentację i w oparciu o nią podjąć decyzję merytoryczną dotyczącą możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku braku takiej możliwości – orzec w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórkę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na J. i R. W. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...]r. rozbiórki zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących na poddasze do mieszkania J. i R. W. w budynku mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w m. Ś. wykonanej bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania oraz wywiódł, że wykonanych przez inwestorów robót nie można zakwalifikować jako remontu, tylko w myśl art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego jako przebudowę budynku, a tym samym zakres zgłoszonych jak i wykonanych robót nie mieści się w robotach zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powinien być realizowany na podstawie zgłoszenia robót. Dalej organ wskazał, że w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, tj. wykonano roboty budowlane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Roboty te spowodowały zmianę parametru użytkowego wyjść ewakuacyjnych jakim jest ich szerokość wynosząca uprzednio ca 80 cm, a obecnie ca 60 cm oraz prawie całkowite tarasowanie wyjścia ewakuacyjnego z lokalu na parterze. W związku z powyższym wykonana obudowa schodów wewnętrznych narusza przepisy pożarowe określone w § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz powoduje naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b i c Prawa budowlanego pod względem niespełnienia wymagań podstawowych, tj. bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego. Mając na uwadze zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a ponieważ wykonana zabudowa narusza przepisy techniczno-budowlane i nie ma możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z tymi przepisami należało wydać nakaz jej rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. i J. W. Wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji zarzucili jej naruszenie prawa materialnego, w tym art. 3 pkt 7a, art. 30 ust. 5, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących organ błędnie przyjął, że wykonane i zgłoszone prace stanowiły przebudowę obiektu, a także pominął fakt, że sporne roboty objęte były zgłoszeniem, do którego organowi przysługiwał sprzeciw, a którego organ nie wniósł, co uprawniało skarżących do rozpoczęcia wykonywania zgłoszonych prac. Błędna jest też kwalifikacja prawna stanu faktycznego pod normę art. 50 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z uwagi na to, że powołany przepis dotyczy sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie jest nieprawidłowe. Z kwestionowanego rozstrzygnięcia nie wynikają też ustalenia odnośnie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Organ pominął też okoliczność, że § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie powinien mieć zastosowania bowiem w przypadku remontu przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się. W ocenie skarżących organ pominął ponadto wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 13 lutego 2014 r. Dodatkowo skarżący przesłali do organu opinię techniczną wykonanych prac, z której wynika, że ich zakres nie kwalifikuje się do robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Obudowa schodów wewnętrznych do lokalu mieszkalnego wykonana została zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej oraz obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu powiatowego w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i umorzył postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Analizując przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie organ zaznaczył, iż bezspornym jest, że R. W. zgłosił we właściwym organie zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie istniejącego tymczasowego przepierzenia z płyt kartonowo - gipsowych i styropianu na trwałe wykonane z cegły budowlanej grubości [...] cm i obustronnie otynkowanej oraz osadzeniu drzwi wejściowych wraz z ościeżnicą. Do przedmiotowego zgłoszenia Starosta nie wniósł sprzeciwu, zatem stosownie do art. 30 ust. 5 inwestor był uprawniony do przystąpienia do robot budowlanych. Na podstawie oględzin wykonanych robót budowlanych organ powiatowy ustalił, że: - skarżący rozebrali istniejące przepierzenie z płyt kartonowo - gipsowych, wykonując zabudowę z betonu komórkowego grubości [...] cm, - szerokość korytarza na parterze budynku wynosiła ca 1,91 m, a po wykonaniu zabudowy schodów z ww. betonu komórkowego szerokość korytarza prowadzącego do trzech pomieszczeń wchodzących w skład lokalu użytkowego nr [...] , na długości [...] m wynosi [...] m, a do mieszkania skarżących [...] m, - drzwi wykonanej zabudowy, z uwagi na przesunięcie ściany, tarasują drogę ewakuacji z lokalu nr [...] na parterze . Budynek położony w Ś. przy ul. [...] stanowi współwłasność K. i J. B., A. i J. S. oraz J. i R. W., ma powierzchnie [...] m2 i jest obiektem dwukondygnacyjnym z dwoma lokalami użytkowymi w parterze i jednym lokalem mieszkalnym na piętrze. W oparciu o przepisy Prawa budowlanego mające zastosowanie w niniejszej sprawie organ stwierdził, że przepierzenie korytarza i zabudowa schodów wykonane przez inwestora na podstawie skutecznego zgłoszenia spowodowała, że parametr (szerokość) drogi ewakuacyjnej z mieszkania skarżących na piętrze budynku (wynosząca [...] m) oraz z trzech pomieszczeń również na parterze (wynosząca [...] m) nie odpowiada wymaganiom § 242 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, w związku z czym wykonane roboty powodują naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1) b) i c) Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego. W konsekwencji powyższego, na mocy art. 29 – 31 Prawa budowlanego, organ wskazał, że przebudowa obiektu budowlanego nie mieści się w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w katalogu robot możliwych do wykonania na podstawie zgłoszenia. W tej sytuacji, opisany zakres robót, wykonany został przez inwestora z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zaznaczył, że w obowiązującym aktualnie stanie prawnym do robót budowlanych (innych niż określone w art. 48 albo art. 49b) wykonanych w sytuacjach przewidzianych w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 – 3 zastosowanie, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać albo decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2). Z uwagi na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia wykonanych przez inwestorów prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. żeby szerokość powstałych przez zabudowę przejść ewakuacyjnych odpowiadała przepisom prawa. Ze względu na to, że wystąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć w sposób inny niż tylko przez rozbiórkę wykonanych robót budowlanych, należało wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego nakazującą rozbiórkę murowanej zabudowy schodów. Odpowiadając na pozostałe zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego w wyniku remontu nie może nastąpić zmiana parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, tymczasem w przedmiotowej sprawie wykonane roboty budowlane spowodowały takie zmiany, a zatem nie można nowej zabudowy schodów rozpatrywać w kontekście remontu obiektu budowlanego. Końcowo organ zaznaczył, że opinia techniczna autorstwa techn. bud. R. K. nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy oraz nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Na opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. W. i R. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący powtórzyli argumentację merytoryczną zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego przedłożonej przez nich opinii technicznej podkreślili, że została ona sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w wyniku rozpoznania przez ten organ odwołania skarżących od decyzji z [...] r., wydanej po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 1097/13) wcześniejszej decyzji tego organu oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. Sąd ten, uchylając wspomniane decyzje, wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić w związku z jakim naruszeniem opisanym w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zainicjowane zostało postępowanie naprawcze a następnie, w ramach postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w oparciu o art. 51 tej ustawy, uzupełnić i ocenić przedłożoną przez inwestora dokumentację, by następnie w oparciu o nią podjąć decyzję merytoryczną dotyczącą możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku braku takiej możliwości – orzec rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy podkreślić, że wbrew zaleceniom Sądu organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, jak również nie uzupełnił przedłożonej przez inwestora dokumentacji lecz w oparciu o posiadaną już dokumentację wyał decyzję nakładającą obowiązek wykonania rozbiórki, zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących na poddasze do mieszkania J. i R. W. w budynku mieszkalnym nr [...] , zlokalizowanym na działce nr [....] , położonej w Ś. Organ uzasadniając taką decyzję wskazał jedynie, że wykonane roboty nie spełniają wymagań podstawowych tj. bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowego. Zaznaczył przy tym, że nie nakazano doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ze względu na fakt, że stan ten również nie spełniałby w/w wymagań. Nakładając na J. i R. W. obowiązek wykonania rozbiórki, zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących na poddasze do zajmowanego przez nich mieszkania, organ I instancji nie określił przy tym zakresu tej rozbiórki ani nie wskazał w jaki sposób ma zostać wykonana. Zdaniem Sądu treść tej decyzji oraz jej uzasadnienia można odczytać w ten sposób, że na skarżących nałożono obowiązek rozbiórki zabudowy schodów w całości. Stanowisko takie zaaprobował organ odwoławczy, który także uznał, że nie jest konieczne przeprowadzanie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm.). Zgodnie z art. 51 ust 1 cytowanej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Powyższy przepis określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ wskazał, że w jego ocenie zaistniała sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, tj. wykonano roboty budowlane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy. Zdaniem Sądu, z tym ostatnim stanowiskiem organu należy się zgodzić. Co prawda skarżący dokonali zgłoszenia prac budowlanych – polegających na wymianie istniejącego tymczasowego przepierzenia, a właściwy organ nie wniósł stosownego sprzeciwu (co w sprawie jest bezsporne), jednakże nie sposób uznać za trafny pogląd skarżących, że wykonane przez nich prace można zakwalifikować jako prace remontowe. O pracach takich można byłoby mówić gdyby polegały one na odtworzeniu stanu pierwotnego, co jednak nie miało w tym wypadku miejsca. Należy podzielić stanowisko organu, że prace te należało zakwalifikować jako przebudowę budynku ponieważ w ich wyniku nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu – zmniejszyła się szerokość korytarza stanowiącego wyjście ewakuacyjne. Powyższego nie zmienia fakt, że po dokonaniu przez skarżących zgłoszenia robót, właściwy organ nie wniósł stosownego sprzeciwu. Niezależnie od powyższego, skarżący wykonali bowiem roboty z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W trakcie kontroli wywołanej zgłoszeniem innego lokatora (J. B.) ujawniono, że skarżący wykonali ścianę o długości [...] m (równoległą do drzwi wejściowych budynku) z przesunięciem w stosunku do obudowy poprzedniej o około [...] cm – co spowodowało blokowanie wyjścia z sąsiedniego lokalu nr [...]. Ponadto bezpośrednio przy schodach – wzdłuż biegu na odcinku [...] m wykonali ścianę (murowaną) – o grubości [...] cm, co spowodowało zwężenie szerokości korytarza stanowiącego drogę ewakuacyjną z lokalu sąsiedniego –[...] Powyższe ustalenia zdaniem Sądu są jednak niekompletne i niewystarczające do stwierdzenia, że w tym wypadku niezbędnym jest wydanie decyzji najdalej idącej spośród wszystkich decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – to jest zobowiązanie do rozbiórki całości wykonanej zabudowy schodów. Rozstrzygnięcie jaki konkretnie przepis prawa powinien mieć zastosowanie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem zależy bowiem właśnie od dokonanych w tej mierze ustaleń organu. Wątpliwości Sądu budzi zgodność z prawem ustaleń organu odwoławczego, które doprowadziły do zaakceptowania stanowiska organu I instancji nakazującej rozbiórkę zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących na poddasze do mieszkania J. i R. W., w budynku mieszkalnym nr [...], zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w miejscowości Ś. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że organ powiatowy dokonując wielokrotnie oględzin wykonanych przez skarżących robót budowalnych stwierdził co następuje: "Państwo W. rozebrali istniejące przepierzenie z płyt kartonowo – gipsowych (w tym miejscu należy zauważyć, iż w ekspertyzie o stanie technicznym i użytkowym budynku przy ul. [...], sporządzonej w [...] r., inż. M. W. stwierdza, że obudowa klatki schodowej wykonana jest z cienkich desek. Wejście odbywa się z korytarza na parterze, korytarz ten jest funkcjonalnie związany z pomieszczeniami parteru /dok. nr [...] w aktach organu powiatowego/. Dowodzi to temu, że między rokiem [...], a dniem dokonania zgłoszenia [...] r., korytarz funkcjonalnie związany z pomieszczeniami parteru (nie naruszał przepisów prawa) Państwo W. przepierzyli zabudową z płyt kartonowo – gipsowych, którą następnie rozebrali przy wykonywaniu zabudowy z betonu komórkowego gr. [...] cm". O ile można zgodzić się z dokonaną przez organ odwoławczy oceną w zakresie ustaleń organu powiatowego dotyczących prac wykonanych przez skarżących w związku ze zgłoszeniem dokonanym w [...] r., to nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie organ ten przyjął pozostałe ustalenia organu I instancji. Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., w żadnym razie nie wynika by ten organ uznał, że stan istniejący pomiędzy rokiem [...], a dniem zgłoszenia – tj. [...] r. – nie naruszał przepisów prawa. Treść uzasadnienia decyzji tego ostatniego organu wskazuje, że nie zajmował się on okresem poprzedzającym zgłoszenie, chociaż istotnie do akt dołączył ekspertyzę wykonaną przez inż. M. W. Należy jednak zauważyć, że z treści tej ekspertyzy wynika jedynie, że zabudowa schodów była wykonana z innych materiałów (cienkich desek), natomiast nie wynika by był to stan zgodny z prawem. Wręcz przeciwnie, autor tego opracowania zauważył, że korytarze nie posiadają normatywnej szerokości [...] cm, bowiem prawie na całej długości - szerokość ta wynosi tylko [...] cm. Niezrozumiałe jest też powoływanie się przez organ odwoławczy na ustalenie organu I instancji – jakoby ściana, na której zamontowane są drzwi wykonanej zabudowy została wykonana w innym miejscu niż na rysunku dołączonym do zgłoszenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał jedynie, że integralnym załącznikiem do zgłoszenia z [...] r. była dokumentacja fotograficzna stanu istniejącego i szkic sytuacyjny przedstawiający zakres planowanych prac, w których sam R. W. pokazał, że nowa ściana powstanie w innym miejscu, a nie w miejscu demontowanej tymczasowej obudowy. Mowa jest zatem o innym miejscu w stosunku do stanu sprzed przebudowy nie zaś innym miejscu niż na rysunku. Należy zaznaczyć, że powyższej oceny nie zmienia dokument na karcie 204 akt organu powiatowego, na który powołał się organ odwoławczy, ponieważ jest to jedynie rysunek dołączony do projektu budowlanego przebudowy instalacji gazowej z 2010 r. a zatem przedstawiający stan po przebudowie (przy czym wydaje się, że rysunek został wykonany wadliwie i drzwi na schody zaznaczono w niewłaściwym miejscu). Nie sposób też zgodzić się z organem odwoławczym, że rysunek znajdujący się na karcie 91 akt organu powiatowego świadczy o tym, że szerokość korytarza na parterze budynku przy ul. [...] przed zabudową wynosiła [...] m. Wspomniany rysunek przedstawia bowiem stan po wykonaniu zabudowy schodów i wynika z niego jedynie tyle, że szerokość korytarza na odcinku, na którym nie ma schodów wynosi [...] m. Opisane powyżej stanowisko organu odwoławczego nie znajduje w ocenie Sądu potwierdzenia w ustaleniach organu I instancji i nie wynika jednoznacznie z akt sprawy. W szczególności z akt tych nie wynika, ani to, że skarżący w 1999 r. wykonali przepierzenie z płyt kartonowo – gipsowych wbrew obowiązującym wówczas przepisom, ani też, że stan istniejący przed rokiem 2008 r. był zgodny prawem. Należy w tym miejscu bowiem wskazać, że skoro szerokość przedmiotowego korytarza w miejscu gdzie nie ma schodów wynosi [...] cm, zaś szerokość schodów wynosi [...] cm, zatem nawet gdyby schody nie były niczym obudowane, to i tak szerokość korytarza wzdłuż biegu schodów nie może być większa niż [...] cm. W tej sytuacji stwierdzenie, że nie nakazano doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ze względu na to, że stan ten również nie spełniałby wymagań bezpieczeństwa pożarowego wydaje się nieracjonalne (ewentualne usunięcie ściany stanu tego nie zmieni). Jednocześnie należy jednak zwrócić uwagę, że jak wynika z ekspertyzy inż. M. W. (na którą powołał się organ II instancji), budynek mieszczący się przy ul. [...] wykonany został pod koniec XIX wieku, prawdopodobnie w roku 1888 r. wobec czego nie jest możliwa ocena spełnienia przez ten budynek norm przewidzianych przepisami przez pryzmat rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy podzielić pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 112/10), zgodnie z którym, przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie już nie spełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów. Wspomniany wyrok co prawda zapadł w odmiennym stanie faktycznym, jednak wskazuje, że co do zasady przebudowa takiego obiektu jest możliwa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczność tę należy wziąć pod uwagę. Skoro budynek był wykonany w XIX wieku, a zatem żadne roboty nie byłby w stanie doprowadzić tego obiektu w zakresie szerokości korytarza w części, w której znajdują się schody do wymiarów odpowiadających wymiarom z cytowanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tj. § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), zgodnie z którym szerokość drogi ewakuacyjnej nie powinna być mniejsza niż 1,2 m), to w takiej sytuacji nie można nałożyć na skarżących obowiązku rozbiórki całej zabudowy schodów bowiem nie wykazano dowodowo, że wcześniejsze przeróbki związane z obudową schodów były wykonane bez odpowiednich pozwoleń bądź zgłoszeń. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na to, że wykonane przez skarżących roboty budowlane objęte zgłoszeniem doprowadziły do przesłonięcia drzwi lokalu nr [...] na parterze tego budynku, orzeczony nakaz rozbiórki nie powinien obejmować całości zabudowy schodów lecz powinien co najwyżej dotyczyć rozbiórki wejścia na schody (w istniejącej postaci) a także doprowadzenia ściany tej zabudowy do takiej grubości jaka była przed podjęciem prac. Rozpatrując sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do jej rozpoznania zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny Sądu. Organ winien przy tym dokonać wszelkich niezbędnych ustaleń, a następnie podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem stanowiska Sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że o ile nie ustali, iż skarżący wcześniej wykonali jakiekolwiek prace w zakresie zabudowy – bez stosownych zgłoszeń bądź pozwoleń wówczas zobowiązanie skarżącego do ewentualnej rozbiórki może dotyczyć tylko tych prac, które skarżący wykonał w oparciu o zgłoszenie z 31 grudnia 2008 r. Należy bowiem zgodzić się poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 314/15), zgodnie z którym rozbiórkę (przywrócenie do stanu poprzedniego) można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma bowiem charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (wskazanych powyżej) w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 cytowanej ustawy.