II SA/Sz 1244/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz ( spr.) Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę o d d a l a skargę W dniu [...]. r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Spółki A o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia r. znak [...] Starosty Powiatowego dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku kompleksu wypoczynkowo-sanatoryjnego przy ul. [...] na działce geodezyjnej nr [...] z budynkiem łącznika dla [...] J. Z. i Spółka Jawna w [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, iż działka, której jest właścicielem o numerze [...] sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja będąca przedmiotem decyzji z [...]r. znak: [...] Starosty Powiatowego . Zdaniem wnioskodawcy nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym chociaż powinien być o nim zawiadomiony jako strona. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta Powiatu w dniu [...]r. na podstawie art. 149 § 3 kpa wydał decyzją, w której odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z [...]r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku kompleksu wypoczynkowo-sanatoryjnego przy ul. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...] z budynkiem łącznika zlokalizowanym na działkach nr [...] obręb [.... W ocenie Starosty wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku kompleksu wypoczynkowo-sanatoryjnego bowiem nie wyczerpuje ona przesłanek określonych w art. 3 pkt 20, art. 5 i art. 28 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 207,poz. 2016 z 2003r. /, które wskazują na to, kto może byś stroną takiego postępowania. Okoliczność ta była przedmiotem badania przez organ w postępowaniu prowadzonym po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę budynku wypoczynkowo-sanatoryjnego. Zadaniem organu inwestycja nie będzie realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Spółki A. i nie wpływa na ograniczenie w zagospodarowaniu i korzystaniu z tej nieruchomości. Odległość projektowanych obiektów od granicy z działką nr [...] wynosi 90 m. W ocenie organu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z 25 września 1995r. /VI SA 13/95 - ONSA 1995/4/154/, na którą powołuje się wnioskodawca. Dotyczy ona bowiem uznania za stronę te podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym o udzielenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od decyzji z [...]r. wniosła Spółka A. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że odwołująca się Spółka nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym. 2/ naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 61 § 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa 3/ naruszenie przepisów art. 77 § 1 kpa, 75 kpa niezebranie i nierozpatrzenie wszystkich dowodów i materiałów dowodowych w sprawie. 4/ pomijanie i nierespektowanie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. 5/ niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości, które występują w sprawie a w szczególności pojęcia zawartego w art. 3 pkt 20 znowelizowanego prawa budowlanego z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80 poz. 7181 tj. tzw. obszaru oddziaływania 6/ naruszenie przepisów art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawo budowlane W związku z powyższym wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 138 § 2 KPA i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji względnie 2/ uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Według odwołującego się podmiotu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek /art. 28 kpa/ i jest to zdaniem Spółki kluczowe zagadnienie, które nie można rozważać tylko w kontekście niejasnych przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Organ nie wyjaśnił jakie szczególne względy i przepisy prawa materialnego wyznaczyły taki, a nie inny "obszar oddziaływania". Samo przyjęcie, że inwestycja oddalona będzie od granicy działki nr 14, o 90 m nie wystarczy do przyjęcia, że nie będzie ona oddziaływać na teren Spółki. Odwołujący wywodzi, iż logika przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wskazuje na to by w postępowaniu brały udział wyłącznie te podmioty, które doznały ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości, więc te których interes prawny będzie naruszony przez budowę tego obiektu, w przeciwnym razie stroną postępowania byłby wyłącznie inwestor. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 kpa Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji. Zdaniem organu I instancji stronę postępowania w przedmiotowej sprawie określa treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca l994r Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zaś do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 ust. 20 tego prawa zalicza się m.in. Prawo ochrony środowiska. (Dz.U.01.62.627), Ochrona przyrody (Dz.U.04.92.880), Prawo wodne (Dz.U.01.115.l229). W ocenie organu odwoławczego za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego. Planowany kompleks usytuowany jest na działce nr 11, która graniczy z działką nr [...], będącą w użytkowaniu wieczystym Spółki A.. Projektowany budynek usytuowany jest w odległości 90m od granicy działek. Obszar oddziaływania kompleksu wypoczynkowo-sanatoryjnego zamyka się w granicach działki inwestora i nie oddziaływuje na sąsiednie działki. Z uwagi na powyższe, Spółka A. nie została uznana za stronę postępowania. Od decyzji organu II instancji Spółka A. wniosła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , w której zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lj. (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r.) polegające na nieuznaniu przez organ I i II instancji Spółki za stronę postępowania - poprzez manipulacje pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, 2. nieuwzględnienie i nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] r. przez organ I instancji, 3. nieustosunkowanie się do twierdzeń strony odwołującej się do faktów związanych z naruszeniem przepisów ochrony środowiska, ochrony przyrody i prawa wodnego i odległości prowadzonej inwestycji od granic własności Spółki A. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji rządowej. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła i podtrzymała te same argumenty, na które powoływała się w odwołaniu z dnia [...]r. od decyzji organu I instancji. Ponownie zawarła twierdzenia, iż skarżąca ma interes prawny aby inwestycja prowadzona po sąsiedzku nie spowodowała uszczuplenia jej praw i nie naruszała istniejącego stanu rzeczy oraz pozbawiała Spółki możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej i nie wpłynęła na jej pogorszenie lub zaprzestanie. Organ nie może arbitralnie powołując się na przepis art. 28 ust 2 i art. 3 pkt 20 pozbawić stronę tego przymiotu, nie wyjaśniając ani podając jakie to szczególne względy i przepisy prawa materialnego wyznaczyły taki a nie inny "obszar oddziaływania". Zdaniem odwołującej się Spółki naruszono w tym przypadku przepisy odrębne o ustaleniu obszaru oddziaływania. A w szczególności przepisy techniczno- budowlane, ochrony środowiska i ochrony przyrody. Zdaniem Spółki obiekt, na który wydano pozwolenie narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z póź. zm.) oraz przepisy o ochronie środowiska i ochronie przyrody. Już do dnia dzisiejszego dokonano totalnej wycinki drzewostanu i to w najbliższej odległości od Kanału [...] i jeziora, które jest rezerwatem przyrody. Naruszono przepisy prawa ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. i o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2001 r., które regulują tworzenie parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obszaru chronionego krajobrazu wprowadzając między innymi zakaz budowy na tych obszarach określonych obiektów budowlanych. Strona skarżąca się uważa, że pozwolenie narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a w szczególności przepis § 3 ust. 2 , który mówi, że obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Odległość obiektu kompleksu wypoczynkowo - sanatoryjnego jest mniejsza niż 50 m i trzykrotna szerokość frontu działki - od działki Spółki A. Front działki inwestora to 102 m - czyli odległość ta winna wynosić 306 m, a ta nie jest zachowana. Niezależnie od powyższego Spółka stoi na stanowisku, że organ odmawiający uchylenia decyzji o pozwolenia na budowę winien zawiesić postępowanie w sprawie, do czasu rozpatrzenia odwołania i wniosku Spółki o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r., które jest rozpatrywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . SKO zbada legalność tej decyzji. W przypadku stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z prawem i jej uchylenia, odpadną przesłanki na których oparto decyzję o pozwoleniu na budowę, nie będzie miała ona podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Nowelizacja art. 28 Prawa budowlanego wprowadziła do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę szczególny reżim prawny w stosunku do generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zmiany dotyczą problematyki szczególnego ujęcia strony oraz podmiotu na prawach strony w ramach postępowania. Zgodnie z intencją ustawodawcy ograniczenie zakresu podmiotów uprawnionych do czynnego udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ma prowadzić do usprawnienia i przyspieszenia procedur budowlanych. W świetle dotychczasowej regulacji oceny czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, dokonywano na podstawie zasad określonych w art. 28 kpa. Znowelizowany art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego /ustawa z 7 lipca 1994r. Dz.U. Nr 207,poz. 2016 z 2003r./ wprowadza znaczące ograniczenie w stosunku do art. 28 kpa kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Sprecyzowana została kategoria podmiotów uprawnionych do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony oraz zostało zdefiniowane pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w takim postępowaniu są uprawnione. Zatem szczególne uregulowania zawarte w art.28 ust.2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa, co oznacza, że przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie trafny jest więc zarzut podniesiony w skardze oraz wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że Spółka A. ma interes prawny by w postępowaniu o pozwolenie na budowę być uznaną za stronę. W art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego zdefiniowane zostało pojęcie obszaru oddziaływania obiektu przez, który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie zostało sprecyzowane wprost pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, lecz odesłano do licznych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania zaplanowanego obiektu. To na podmiocie, który twierdzi, że planowana inwestycja spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu terenu spoczywa obowiązek wykazania jakiego rodzaju będą to ograniczenia. Natomiast przepisy odrębne regulują obszar oddziaływania obiektu m.in. przepisy regulujące kwestie związane z odległościami budynków w stosunku do granic działki budowlanej. Sprawa odległości stanowi jeden z zarzutów skargi, jednak w ocenie sądu jest on nie uzasadniony. Zgodnie z art. 61 ust.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kwestia odległości jest przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i to w sytuacji gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie organ wydał decyzją o pozwoleniu na budowę w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania terenu, w oparciu, o który została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...]. Kolejny również nie trafny zarzut stawiany zaskarżonej decyzji to nie wyjaśnienie przez organ jakie przepisy wyznaczają obszar oddziaływania zaplanowanego obiektu. Przywołane w uzasadnieniu decyzji przez Wojewodę przepisy odrębne, do których należy Prawo ochrony środowiska, Ochrona przyrody i Prawo wodne, które według organu odwoławczego wprowadzają z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich nie uprawniają w ocenie Sądu do uznania skarżącej za stronę postępowania. Nie uzasadnione jest także twierdzenie Spółki, iż organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania odwołania i wniosku o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...]r., które jest przedmiotem rozpatrywania przez SKO . Zdaniem Sądu wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z którym wystąpiła Spółka rozpatrywany jest w trybie nadzwyczajnym, który jest uregulowany w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanki dotyczące zawieszenia postępowania określone w art. 97 i 98 kpa nie dotyczą tego postępowania, którego przedmiotem badania jest to czy dany przedmiot ma być uznany za stronę w sprawie o pozwolenia na budowę czy nie. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględniana skargi na zasadzie art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji.