II SA/Sz 1250/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 8, art. 6 pkt 14, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3, art. 36 pkt 1c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), działając z upoważnienia Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] – odmówił M. P., udzielenia świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup odzieży, środków czystości, opału i leków. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy przyznania świadczenia było nieudokumentowanie przez wnioskodawczynię, mimo pouczenia, wydatków ponoszonych przez rodzinę na leki rachunkami imiennymi oraz nie dołączenie do akt zaświadczeń lekarskich określających stan zdrowia dzieci. Zasadniczym powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ ustalił mianowicie, że dochód rodziny wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w [...] wynosił [...] (wynagrodzenie [...], wynagrodzenie,[...], dodatek mieszkaniowy [...], świadczenia rodzinne na dzieci –[...], co stanowiło kwotę [...] na osobę w rodzinie, przy kryterium dochodowym (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy) wynoszącym – w rozpatrywanym przypadku dla rodziny – [...]. Odmawiając uwzględnienia wniosku w zakresie opisanym w decyzji organ jednocześnie wyjaśnił, że z uwagi na wielodzietność rodziny (art. 7 pkt 8 ustawy), odrębną decyzją administracyjną, zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w [...] została przyznana rodzinie wnioskodawczyni pomoc w postaci jednorazowego zasiłku celowego w kwocie [...] na zakup żywności w celu przygotowania gorących posiłków. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. P. wniosła odwołanie podnosząc, że błędnie ustalono dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, ponieważ zaliczono do tego dochodu jej wynagrodzenie za pracę, którą podjęła w dniu [...] i które faktycznie uzyskała [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), i art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, jak wynika to z uzasadnienia jego decyzji, co do składu osobowego rodziny wnioskodawczyni, stanu zdrowia jej dzieci oraz dochodów tej rodziny dokonało ustaleń identycznych jak organ I instancji. W konsekwencji tych ustaleń wywiodło, że dochód na osobę w tej rodzinie przekraczał kryterium dochodowe (obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji – [...]) i przekracza też kryterium dochodowe wynoszące od dnia [...] kwotę [...]. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego zasiłku celowego . Wskazując na ustawowe cele pomocy społecznej określone w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, a także cytując art. 8 ust. 3 tej ustawy definiujący pojęcie dochodu oraz powołując się na fakty przyznania rodzinie innymi decyzjami świadczeń z pomocy społecznej, SKO uznało, że decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzasadniona i nie narusza obowiązujących przepisów prawa. M. P. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została bez sprawdzenia "wszystkich aspektów sprawy" i wskazała, podobnie jak podnosiła to wcześniej w odwołaniu, na błędne ustalenia faktyczne co do dochodu jej rodziny i dochodu na osobę w rodzinie, na pominięcie sytuacji materialnej rodziny wynikającej z faktu chorób jej synów, zanegowała okoliczność informowania jej przez pracownika socjalnego o konieczności dostarczenia zaświadczeń lekarskich oraz o obowiązku przedłożenia faktur za zakupione leki (wcześniej wystarczały paragony), a także wskazała, że od [...]. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, gdyż wygasła jej trzymiesięczna umowa o pracę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten w istotny sposób narusza prawo, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie przyznać trzeba rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, jednakże nie oznacza to prawa organu do całkowitej dowolności w rozstrzyganiu w tym przedmiocie. Oznacza to natomiast, że organ decyzyjny władny jest odmówić przyznania tego świadczenia nawet wówczas, gdy rodzina spełnia kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, o ile zachodzą w sprawie inne okoliczności faktyczne i prawne racjonalnie przemawiające za taką odmową, jak i odwrotnie, organ uprawniony jest do przyznania zasiłku celowego nawet w przypadku przekroczenia tego kryterium – w ramach tzw. zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 tej ustawy, o ile przemawia za tym szczególnie uzasadniony przypadek. Sądowa kontrola takiej decyzji administracyjnej polega zatem na zbadaniu, czy organ w ramach swych kompetencji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co w pierwszej kolejności wymaga dokonania oceny prawidłowości dokonanych w decyzji ustaleń faktycznych. Jak wynika to z treści odwołania, już na tym etapie postępowania skarżąca sygnalizowała nieprawidłowe zaliczenie przez organ I instancji do dochodu rodziny jej wynagrodzenia za pracę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) zignorowało ten zarzut i z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w ogóle się do niego nie odniosło w uzasadnieniu swojej decyzji, a nawet nie podjęło próby zweryfikowania ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie, mimo że zacytowało art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, definiujący pojecie dochodu. Definicji tej jednak organ odwoławczy, podobnie jak uprzednio organ pierwszej instancji, nie powiązał z materiałem dowodowym zebranym w aktach postępowania wyjaśniającego. Organy orzekające obu instancji przyjęły, że na dochód rodziny skarżącej składa się jej wynagrodzenie za pracę, wynagrodzenie za pracę jej męża, dodatek mieszkaniowy i świadczenia rodzinne. Ustaleń tych organy dokonały w odniesieniu do dochodu z [...]. Tymczasem skoro M. P. wniosek o przyznanie zasiłku celowego złożyła w dniu [...] to należało, zgodnie z definicją z art. 8 ust. 3 ustawy, do ustaleń przyjąć dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli z [...], zaś w [...] M. P. nie pracowała, nie osiągnęła żadnego dochodu z tytułu pracy. Co więcej, ze znajdującej się w aktach organu I instancji kopii umowy o pracę z dnia [...] wynika, że dniem rozpoczęcia pracy jest [...] natomiast nie wynika w jakim dniu nastąpi wypłata wynagrodzenia za pracę. Wynagrodzenie to zostało co prawda określone w zaświadczeniu z dnia [...] (k. akt adm.), jednakże zaświadczenie to nie zawiera wskazania czy i kiedy ustalone wynagrodzenie zostało wypłacone. W wyżej wskazanych okolicznościach, przyjęcie zarówno przez organ I instancji jak i przez Kolegium, że do dochodu rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku należy zaliczyć wynagrodzenia M. P. za pracę w kwocie [...] stanowi błąd w ustaleniach faktycznych i narusza istotnie przepis prawa materialnego jakim jest art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Dokonanie w niniejszej sprawie błędnych ustaleń faktycznych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że błędnie przyjęto przekroczenie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co stanowiło zasadniczy powód odmowy przyznania pomocy. Sąd administracyjny nie jest właściwy do czynienia ustaleń faktycznych w zastępstwie organów administracji publicznej, tak jak nie posiada kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję celem dokonania w postępowaniu administracyjnym prawidłowych ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenia analizy materialnoprawnej tych ustaleń i wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem obowiązku sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego art. 107 § 3 Kpa. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 (pkt I wyroku) oraz na podstawie art. 152 (pkt II wyroku) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.