II SA/Sz 1252/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odsetek ustawowych od zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...]. U z a s a d n i e n i e : Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik [...] Urzędu Pracy w [...], powołując się na art. 37j ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), odmówił przyznania S. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego z uwagi na nielegitymowanie się 30-letniem stażem pracy. W dniu [...] r. S. M. złożył w Urzędzie Pracy w [...] podanie, w którym powołując się na zmianę przepisów dotyczących zasiłków przedemerytalnych, zwrócił się ponownie z prośbą o przyznanie tego zasiłku. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zmienił decyzję z dnia [...]r., nr [...] i orzekł o przyznaniu S. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. w wysokości 120% kwoty zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał m.in., że [...] r. S. M. zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych dokumentując [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w tym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni wykonywania pracy w warunkach szczególnych. W dniu [...]r. dostarczył świadectwo pracy za okres [...] – [...]r. oraz zaświadczenie z Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w [...] potwierdzające okres pracy w PGR [...] za okres od [...] do [...] r. oraz w [...]r. Na dzień złożenia w/w dokumentów staż pracy S. M. wyniósł [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Następnie w dniu [...]r. S. M. złożył wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, który został rozpatrzony negatywnie decyzją Kierownika Urzędu Pracy w [...] z dnia [...]r., nr [...] z uwagi na brak posiadania 30-letniego stażu pracy. Dnia [...] r. S. M. zarejestrował się ponownie udokumentowując okres zatrudnienia poprzez przedłożenie świadectwa pracy, zaświadczeń oraz potwierdzenie okresu odbywania zasadniczej służby wojskowej. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] zaliczył S. M. do kapitału początkowego okres zatrudnienia w KPGR [...] na podstawie zaświadczenia z AWRSP ustalając, że strona posiada 30-letni okres zatrudnienia. Powołując się na powyższe ustalenia faktyczne oraz na treść art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Starosta za zasadne uznał przyznanie S. M. zasiłku przedemerytalnego od [...] r. korzystając w tym celu z trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. S. M. po uzyskaniu [...] zł tytułem zasiłku przedemerytalnego za okres od [...] r. do [...] r. zwrócił się do Starosty z żądaniem wypłaty należnych odsetek ustawowych naliczonych każdorazowo od terminu wymagalności zapłaty zasiłku przedemerytalnego miesięcznie, poczynając od terminu zapłaty zasiłku przypadającego za [...] r. Starosta [...], w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b i art. 72 ust. 12 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), decyzją z dnia 28 lipca 2006 r., nr 1/07/Sp.B./06, odmówił wypłaty żądanych odsetek ustawowych, stwierdzając, iż brak jest ku temu podstawy prawnej, bowiem skutki prawne wywołujące wypłatę świadczenia zaistniały dopiero z chwilą, kiedy stała się ostateczna decyzja z dnia [...]r. wydana na podstawie art. 154 k.p.a. S. M. złożył od tej decyzji odwołanie do Wojewody [...] podnosząc zarzut rażącego naruszenia jego interesu strony oraz naruszenia art. 37j ust. 1, art. 37l ust. 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, polegającego na odmowie dokonania wypłaty odsetek. Skarżący podkreślił, że to z winy organu odmówiono mu wcześniej prawa do zasiłku przedemerytalnego pomimo, iż spełniał przesłanki do jego uzyskania. "Obecnie decyzja nie ustala tego świadczenia ani jego wysokości a jedynie stwierdza i potwierdza, że jest należne. Kwoty świadczenia za poszczególne okresy oraz terminy jego płatności ustalone są ustawowo. Skoro zatem organ nie wypłacił świadczenia w terminie jest w zwłoce." Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 72 ust. 12 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia I instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że skoro poprzednie dwie decyzje organu I instancji z dnia [...]. i z dnia [...] r. o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego nie zostały przez S. M. zaskarżone, to stały się ostateczne i funkcjonowały w obrocie prawnym. Skutki prawne wywołujące wypłatę stronie świadczenia spowodowała decyzja z dnia [...] r. wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Dopiero od daty, w której decyzja ta stała się ostateczna, a powiatowy urząd pracy nie dokonałby wypłaty w terminie, powstałoby roszczenie o wypłatę odsetek. Zatem w sprawie nie został naruszony art. 72 ust. 12 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. S. M. złożył na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości lub zmianę poprzez nakazanie organowi I instancji wypłaty ustawowych odsetek od wypłaconych kwot zasiłku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 37j ust. 1 oraz art. 37l ust. 1 oraz art. 6 pkt 6b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżący stwierdził, że skoro terminy wypłat miesięcznych zasiłku są określone ustawowo a należny zasiłek został mu wypłacony w wysokości nominalnej od [...] r., to ustawowe odsetki należną mu się niezależnie od daty wydania decyzji ustalającej prawo do zasiłku przedemerytalnego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działań organów administracji pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje m.in. tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenia lub stwierdzenie jej nieważności. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jednocześnie należy zauważyć, że na mocy art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu zaistniała w niniejszej sprawie. Z uwagi na przedmiot sporu, którym stała się kwestia możliwości wypłacenia S. M. przez Starostę [...] ustawowych odsetek związanych z przyznaniem skarżącemu zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. decyzją z dnia [...]r., ocena przez Sąd zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, bowiem istnieje między nimi bezpośredni związek. Złożony przez S. M. wniosek z dnia [...]r. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego był kolejnym wnioskiem strony w tym przedmiocie. Poprzednie zostały załatwione negatywnymi decyzjami z dnia [...]. i [...] r., które stały się ostateczne. We wniosku z [...] r. skarżący powołał się na okoliczność zmiany przepisów regulujących prawo do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Stwierdzić należy, że istotnie, z dniem [...] r. weszły w życie zmiany wprowadzone do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) wprowadzone art. 1 pkt 76 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zmiany te polegały m.in. na dodaniu po art. 150 artykułów 150a-150d, które umożliwiały uzyskanie, z datą wsteczną, zasiłków oraz świadczeń przedemerytalnych pod pewnymi warunkami i ograniczeniami z przepisów tych wynikającymi. Starosta [...] , rozpoznając podanie S. M. z [...] r., po analizie stanu faktycznego oraz mając na względzie wcześniejsze wnioski skarżącego oraz wydane decyzje w sprawie wnioskowanego zasiłku przedemerytalnego, zdecydował w dniu [...]r. o podjęciu decyzji w trybie art. 154 k.p.a. i przyznaniu skarżącemu prawa do tego zasiłku z mocą wsteczną od 12 lipca 1999 r. Jako podstawę materialnoprawną orzeczenia organ powołał art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie Sądu, decyzja ta została przez Starostę [...] wydana z rażącym naruszeniem prawa, wyczerpującym przesłankę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podjęcie orzeczenia zmieniającego dotychczasową decyzję ostateczną na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania stanowiących wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana decyzji ostatecznej na mocy art. 154 nie powoduje uchylenia dotychczasowego orzeczenia ze skutkiem ex tunc tak jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) i decyzja taka nie może być podjęta na podstawie nieobowiązujących w dacie orzeczenia przepisów prawa. Do spraw wszczętych w trybie art. 154, jako nowych w stosunku do spraw już wcześniej zakończonych w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, należy stosować aktualny stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt GSK 7/04, Lex nr 150823). Podejmując rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącemu zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. Starosta [...] rażąco naruszył jedną z naczelnych zasad postępowania wynikającą z art. 6 k.p.a., wedle której, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co należy rozumieć jako działanie w oparciu o obowiązujące normy prawa. Regulacja ta znajduje również odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na dzień złożenia przez S. M. podania inicjującego działanie organu, tj. w dniu [...] r., nie obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, którą to ustawę zastąpiła z dniem 1 maja 2004 r. ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym samym Starosta nie mógł przyznać skarżącemu zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 37j nieobowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a co najwyżej w oparciu o art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jeśli uznać, że w sensie obiektywnym istniała podstawa prawna do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]r. - art. 150a w/w ustawy - i przyznania zasiłku przedemerytalnego, to w ust. 3 tego artykułu, w sposób jednoznaczny wskazano okres za jaki (maksymalnie wstecz) może być przyznany zasiłek przedemerytalny. W myśl tego przepisu, prawo do świadczenia przedemerytalnego albo zasiłku przedemerytalnego przysługuje za okres od dnia spełnienia warunków do jego nabycia określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., nie wcześnie jednak niż od dnia 1 stycznia 2002 r. Zatem orzeczenie o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego (nawet w oparciu o art. 150a w/w ustawy), od 12 lipca 1999 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Krytycznie oceniając trafność zastosowania przez Starostę [...] art. 154 § 1 k.p.a. przy załatwianiu wniosku S. M. z dnia [...]r., Sąd zauważa, że przeprowadzenie postępowania w trybie tego przepisu jest dopuszczalne wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, a więc w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji w których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04, Lex nr 171686). Jeżeli Starosta lub Wojewoda uznali, że pomimo dysponowania odpowiednim i jednoznacznym materiałem dowodowym rażąco błędnie ustalony został stan faktyczny sprawy na dzień podejmowania którejś z wcześniejszych decyzji odmawiających przyznania S. M. wnioskowanego zasiłku przedemerytalnego, to wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji należało rozważyć i ewentualnie przeprowadzić w drodze stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taka ocena decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek przedemerytalny od [...]r. w sposób bezpośredni determinowała konieczność uchylenia wtórnych w stosunku do niej decyzji w przedmiocie żądania przez S. M. wypłaty ustawowych odsetek. Prawidłowe ustalenie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego w oparciu o art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy winno bowiem naprowadzić organy do uwzględnienia obowiązującego przepisu art. 150c tej ustawy, który stanowi, że świadczenia przedemerytalne oraz zasiłki przedemerytalne przyznane na podstawie art. 150a i 150b wypłacane są bez odsetek ustawowych. Powyższe ustalenia nie przesądzają kwestii możliwości uzyskania przez skarżącego odszkodowania za nieprzyznany i niewypłacony zasiłek przedemerytalny przed dniem [...]r. oraz ewentualnych odsetek ustawowych na drodze powództwa cywilnego. Z uwagi na to, że decyzja z dnia [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 154 § 1 k.p.a. Sąd nie mógł orzec o stwierdzeniu jej nieważności jedynie w części obejmującej przyznanie zasiłku przedemerytalnego za okres od [...]r. do [...]r. Ponownie przystępując do rozpoznania wniosku S. M. z dnia [...] r. organ winien uwzględnić przedstawione wyżej uwagi. Wyrok został podjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).