II SA/Sz 1252/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] – przyznał K. S. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. S w okresie [...] r. w kwocie [...] zł. miesięcznie. Następnie Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] r., [...] r., na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – wszczął postępowanie w sprawie uchylenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ wskazał, że w dniu [...] r. wpłynęło do GOPS postanowienie komornika sądowego o umorzeniu postępowania w części alimentów na rzecz wierzycieli: K. S. , U. S. i K. S. W związku z powyższym uznał, że należało wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. S. przyznane decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) uchylił prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej osoby K. S. reprezentowanego przez K. S., w okresie od r [...]. w kwocie [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. wpłynęło od komornika postanowienie, wydane na wniosek wierzyciela, o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Z treści tego postanowienia wynika, że K. S. [...] r. złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w części alimentów na rzecz K., U. i K. S. W tych okolicznościach organ uznał, że wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego stała się bezprzedmiotowa i dlatego należało uchylić decyzję z dnia [...] r. przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia [...] K. S. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 104 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa i w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako bezpodstawnej i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że organ I instancji tego samego dnia wszczął postępowanie i wydał decyzję w sprawie uchylenia świadczeń alimentacyjnych, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto w postanowieniu o wszczęciu postępowania organ pouczył stronę o możliwości zażalenia, ale nie wskazał do jakiego organu należy złożyć odwołanie. Wskazał również, że z dokumentami można zapoznać się w dniu urzędowania Ośrodka pomocy społecznej, ale nie wskazał godzin urzędowania. Organ I instancji uniemożliwił zatem stronie złożenie odwołania i zapoznanie się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Strona podniosła też, że przepis art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymienia inne warunki zmiany lub uchylenia decyzji i żaden z tych warunków w tej sprawie nie zaistniał. Samo cofnięcie wniosku egzekucyjnego w imieniu niepełnoletniego dziecka jest nieważne, aż sąd rodzinny nie orzeknie, czy jest to podyktowane doborem dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 i art. 15 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło, że K. S. w dniu [...] r. wystąpiła do komornika z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego w części alimentów na rzecz K. S. , U. S. i K. S. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w dniu [...] r. wydał na wniosek wierzyciela K. S., postanowienie o umorzeniu postępowania przeciwko dłużnikowi R. S. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie i zaskarżoną decyzją uchylił prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznane osobie uprawnionej – K. S. w okresie od [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż strona sama złożyła wniosek o umorzenie postępowania przeciwko dłużnikowi. Wniosek ten stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określa zasady i tryb postępowania w sprawach przyznania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Świadczenie to nie jest przyznane z urzędu, lecz na wniosek uprawnionej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 15 ust. 1). Organ po otrzymaniu wniosku wraz z wymaganymi dokumentami, w tym zaświadczeniem organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczeniem o bezskuteczności egzekucji, bada czy spełnione są przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Jedną z przesłanek otrzymania alimentów z funduszu jest posiadanie od komornika zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego. Z akt sprawy wynika, że K. S. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego i postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji błędnie pouczył stronę, iż na postanowienie o wszczęciu postępowania służy zażalenie, lecz pomyłka ta nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. K. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie : art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 7,8, 10 § 1, 11 i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła stanowisko i argumenty przedstawione w odwołaniu. Podkreśliła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i tym samym naruszył zasady wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a., art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącej równoczesne przesłanie przez Wójta Gminy w dniu [...] r. postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia świadczeń oraz decyzji o ich uchyleniu, stanowi rażące naruszenie praw obywatela i powinno skutkować uchyleniem decyzji. Ponadto organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a. uniemożliwiając stronie zapoznanie się z zebranymi w sprawie dowodami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje określone ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia [...] r. o uchyleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego K. S. w okresie od [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228) – dalej jako ustawa. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma na celu wsparcie osób, które z niezależnych od siebie przyczyn nie są w stanie wyegzekwować należnych im świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Do wniosku należy dołączyć między innymi zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji (art. 3 ust. 2 ustawy). Z treści art. 3 ust. 1 ustawy wynika zatem, że warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest "bezskuteczność egzekucji". Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy – bezskuteczność egzekucji, oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami RP, w szczególności z powodu : braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika i braku możliwości wskazania miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie oznacza, że prawo to nie może zostać cofnięte lub zmienione. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 ustawy, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie. Podkreślić należy, że uchylenie lub zmiana decyzji na mocy której strona nabyła prawo, a taką jest decyzja wydana w trybie art. 24 ust. 1 ustawy prowadzi do pozbawienia strony tego prawa, ma ona zatem również charakter konstytutywny. W przypadku decyzji o charakterze konstytutywnym określone w niej uprawnienie lub obowiązek powstaje lub traci swój byt prawny z chwilą wydania decyzji ostatecznej, z tym bowiem momentem wchodzi do obrotu prawnego określony skutek wywołany decyzją (por. W.Chróścielewski, J.P.Tarno – Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi – Wyd. Praw. Lewis Nexis – W-wa – str. 148). Decyzja taka kształtuje sytuację prawną strony wyłącznie na przyszłość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., I OSK 1662/11, LEX 1120615). Dlatego w tego typu decyzjach w ogóle nie zachodzi konieczność wskazywania daty z jaką następuje uchylenie lub zmiana decyzji dotychczasowej, jeśli konkretny przepis prawa tego wyraźnie nie przewiduje, a art. 24 ust. 1 ustawy takiej sytuacji nie reguluje. Z tego również powodu bezprzedmiotowe jest orzekanie o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy w chwili, gdy określone świadczenie zostało już skonsumowane tzn. upłynął okres na jaki zostało ono przyznane. W sytuacji, gdy wpłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie, uszło jednak uwadze organom obu instancji, że decyzja wydana w trybie art. 24 ust. 1 ustawy jest decyzją konstytutywną, regulacją stosunek prawny na przyszłość, zatem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. S. z datą wsteczną tj. od [...] r., nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego art. 24 ust. 1 ustawy, co już stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Wskazać też trzeba, że jako podstawę faktyczną uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego organy uznały umorzenie – na wniosek skarżącej będącej przedstawicielką ustawą małoletniego K. S. – postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że postępowanie to już się nie toczy, zatem nie można mówić o materialnoprawnej przesłance przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jaką jest bezskuteczność egzekucji. Bezskuteczność egzekucji jest bowiem określeniem odnoszącym się do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Skoro tak, to co do zasady, rację mają organy orzekające w sprawie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela, może stanowić przesłankę do uchylenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co jednak nie zwalnia organów od przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, trafnie zarzuciła skarżąca, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające oraz wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Skoro organ I instancji w jednym dniu wszczął postępowanie o uchylenie decyzji i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyeliminował omawianego naruszenia i w istocie strona skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia jakichkolwiek wyjaśnień. Takie postępowanie organów godzi w zasady ogólne postępowania administracyjnego a zwłaszcza w zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i wydanie decyzji odpowiedniej do poczynionych ustaleń, przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych zapatrywań i ocen prawnych Sądu dotyczących istotnych w niniejszej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparte zostało o przepis art. 152 tej ustawy.