II SA/Sz 1253/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. W. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej jako "ZWINB", z dnia [...]., nr [...]. Zaskarżoną decyzją ZWINB, po rozpatrzeniu odwołania W. R., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., dalej jako "PINB", z dnia [...] r., znak: [...], nakazującą W. R. rozbiórkę obiektu nr [...] - pawilonu handlowego o wymiarach w rzucie 2,60 m x 3,30 m, wzniesionego bez zezwolenia właściwego organu na działce nr [...], obręb [...] Miasta K., w kwartale ulic [...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt postępowania wynika, że PINB w K. po uzyskaniu informacji o samowolnej lokalizacji obiektów handlowych w kwartale ulic [...] w K., na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę obiektów usytuowanych na działce nr [...] w obrębie [...] Miasta K. i ustalił między innymi, że na ww. działce ustawiono obiekt nr [...] - prefabrykowany pawilon handlowy o wymiarach w rzucie 2,60 x 3,30 m. Obiekt ten nie był połączony trwale z gruntem. Pismem z dnia 6 maja 2016 r. PINB w K. zawiadomił inwestora W. R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego. Organ powiatowy ustalił, że właścicielem nieruchomości jest Spółka A, która na podstawie umowy z dnia [...] r. wydzierżawiła teren ww. nieruchomości spółce B. W dniu 4 kwietnia 2016 r. Spółka B dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z postawieniem na okres 120 dni obiektów tymczasowych, m.in. trzynastu kiosków handlowych o wym. 2 x 3 m na działkach nr [...] w obrębie [...] Miasta K. Starosta Powiatowy w K. postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia lokalizacji przedmiotowych obiektów do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta [...], w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...] r., znak: [...], organ ten wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, z powodu naruszenia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych na tym obszarze. PINB ustalił nadto, że działka nr [...] w obrębie [...] Miasta K., na której zlokalizowany jest ww. obiekt budowlany, znajduje się na terenie, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta K. –[....] - zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. - który w § 5 ust. 4 pkt 2 zakazuje lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Zgodnie natomiast z treścią § 3 ust. 1 pkt 15 dla tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego miejsca te określone są na załączniku graficznym planu. Obszar oznaczony na planie symbolem [...], obejmujący działkę nr [...], położony jest poza wyznaczonymi na planie strefami lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego. Tym samym, w ocenie organu powiatowego, lokalizacja obiektu narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ustaleniu powyższego PINB w K. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi W. R. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Od decyzji PINB w K. odwołanie złożył inwestor W. R., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił niestaranność i przymuszanie go do określonego zachowania. Zdaniem W. R. to nie on jest stroną postępowania, a właściciel gruntu, na terenie którego od 2007 r. odbywa się handel. W. R. wskazał, że organ powiatowy nie dokonał żadnych czynności celem zupełnego zbadania materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny. W ocenie odwołującego się organ powiatowy naruszył zasady ogólne, tj. art. 6-12 k.p.a. poprzez dowolne i arbitralne, z niczego nie wynikające ustalenia, że to on jest inwestorem niezidentyfikowanego obiektu nr [...], wskazanego w zaskarżonej decyzji. Na przedmiotowej nieruchomości stoi bowiem kilkadziesiąt obiektów, a w sprawie brak jest jego pism dotyczących legalizacji obiektu nr [...] i oględzin z jego udziałem, o co wnosił przeglądając akta sprawy, brak też wskazań mapowych. W uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia 2 września 2016 r.) W. R. wskazał, że nie przypomina sobie, by widział jakąkolwiek mapę z punktem nr [...]. Jeśli była to ogólnikowa, dla całego terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. opisaną wyżej decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 zawiera wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast art. 31 reguluje sprawy rozbiórek obiektów budowlanych. ZWINB przytoczył dalej treść art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 49b ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane i podał, że z ustaleń organu powiatowego wynika, że Starosta Powiatowy w K. decyzją z dnia [...] r. wniósł sprzeciw do dokonanego przez dzierżawcę terenu Spółkę B, zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających m.in. na ustawieniu na ww. nieruchomości pawilonów handlowych, skoro lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest możliwa. Należy jednak rozważyć, czy zgromadzone w aktach sprawy dokumenty są wystarczające dla jednoznacznego ustalenia inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego. ZWINB zauważył, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej inwestora. Tym niemniej, przez inwestora, w rozumieniu art. 17 Prawa budowlanego, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone akta sprawy nie zawierają dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby, że to W. R., a nie Spółka B (która dokonała zgłoszenia zamiaru postawienia obiektów budowlanych na przedmiotowej nieruchomości) zainicjował budowę pawilonu handlowego nr [...]. Ponadto, jak słusznie podniósł W. R., organ powiatowy nie dokonał oględzin z udziałem skarżącego celem jednoznacznego wskazania lokalizacji tego obiektu oraz potwierdzenia faktu, że jest on jego inwestorem, bądź właścicielem. Końcowo organ ten wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w zależności od poczynionych ustaleń, organ powiatowy winien prawidłowo określić strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. (uzupełnionej pismem z dnia 12 listopada 2016 r.) W. R. wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 293 § 1 i § 2 pkt 1 oraz z art. 294 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, bowiem zaskarżona decyzja oparta została na nielegalnie uzyskanych przez organ I instancji informacjach podatkowych dotyczących jego osoby. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy powinien był stwierdzić nieważność decyzji PINB w K. W związku z tym W. R. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. skarżący podtrzymał skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze argumenty okazały się nietrafne. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którą organ ten – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że co do zasady obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z art. 138 § 1 k.p.a. jest rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i wydanie jednego z merytorycznych rozstrzygnięć, z katalogu wymienionego w treści przepisu. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od reguły merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jej wydanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać w jakim zakresie postępowanie powinno zostać uzupełnione. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie sprowadzać się będzie zatem do oceny, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., innymi słowy, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i czy organ ten zadośćuczynił obowiązkom, o których mowa w treści tego przepisu. Przyczyną uchylenia decyzji PINB w K. było ustalenie przez organ odwoławczy, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób jednoznaczny, kto był inwestorem obiektu budowlanego – pawilonu oznaczonego nr [...], położonego na działce nr [...] w K. Tym samym ZWINB w S. podzielił argumenty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu i wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestia ta wymaga gruntownego zbadania, bowiem w aktach sprawy brak jest dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby, że to W. R., a nie Spółka B, która dokonała zgłoszenia zamiaru postawienia obiektów budowlanych na działce nr [...] w K., zainicjował budowę pawilonu handlowego nr [...]. W ocenie ZWINB zasadne okazały się również te zarzuty odwołania, z których wynikało, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia oględzin działki z udziałem skarżącego, celem ustalenia dokładnej lokalizacji przedmiotowego obiektu. W ocenie Sądu z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonał trafnej oceny materiału dowodowego, wskazując na potrzebę jego uzupełnienia. Zasadnie, zdaniem Sądu, ZWINB przyjął, że istnieją wątpliwości co do osoby inwestora spornego pawilonu, bowiem dokumentacja, w oparciu o którą wydano decyzję pierwszoinstancyjną, okazała się niekompletna. Nie wyjaśniono, czy budowę pawilonu zleciła spółka B, czy też skarżący, a ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego określenia adresata decyzji o rozbiórce. Wbrew wywodom skarżącego nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Art. 7 stanowi, że toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Normy te jest adresowane są przede wszystkim do organu I instancji, który prowadzi postępowanie administracyjne. W przypadku postępowania przed organem II instancji ich zastosowanie ograniczone jest wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Zasada to daje stronie prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Nie oznacza to, że organ II instancji nie posiada własnej inicjatywy dowodowej. Zakres przeprowadzonego postępowania nie może jednak prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Inaczej mówiąc, gdy uzupełniające postępowanie dowodowe ma tak szeroki zakres, że mogłoby prowadzić do odmiennych ustaleń aniżeli poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, aby dać stronie możliwość skorzystania ze środków odwoławczych. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przeprowadzone uzupełniająco, zgodnie z wytycznymi ZWINB, postępowanie może bowiem doprowadzić do uznania, że skarżący nie jest stroną postępowania, a w konsekwencji nie powinien być adresatem decyzji o rozbiórce. Jak słusznie podnosił skarżący przeprowadzone przez PINB w K. postępowanie posiada mankamenty, które uniemożliwiały prawidłowe określenie strony postępowania. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 80 k.p.a., ale przez organ I instancji, bowiem w aktach sprawy brak jest dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby, kto był inwestorem pawilonu oznaczonego nr [...], a naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że na podstawie art. 7 k.p.a. również strona postępowania administracyjnego posiada inicjatywę dowodową i – w przypadku posiadania informacji przydatnych dla wyjaśnienia sprawy, powinna z inicjatywy tej korzystać składając wnioski dowodowe, i przedkładając dokumenty na potwierdzenie swojego stanowiska. Organ prowadzi postępowanie gromadząc dowody z urzędu, ale również na wniosek strony, co nie wyłączało aktywności skarżącego, który mógł domagać się przeprowadzenia określonych dowodów, bądź przedkładać organowi znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, ewentualnie wskazywać gdzie dokumenty takie się znajdują, a obowiązkiem organu było – stosownie do art. 78 §1 k.p.a. takie żądanie uwzględnić. Sąd nie podzielił wyartykułowanego w piśmie uzupełniającym skargę poglądu, iż organy prowadząc postępowanie naruszyły art. 293§ 1 i 294 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 – j.t. ze zm.), w szczególności poprzez oparcie orzeczenia na nielegalnie pozyskanych danych dotyczących jego osoby. Zważyć należy, że informacje o których mowa dotyczyły wyłącznie tego, od kogo pobierana była opłata targowa przy placu ograniczonym ulicami [...] oraz ul. [...], a informacje te miały służyć ustaleniu właścicieli posadowionych na tym terenie obiektów. Nie zostały one – wbrew wywodom skarżącego pozyskane nielegalnie, bowiem prowadzący postępowanie organ oficjalnie zwrócił się o udostępnienie tych danych. Informacja o osobach, od których pobierana jest opłata targowa nie mieści się w katalogu wymienionych w art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej informacji objętych tajemnicą skarbową. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 6 k.p.a. bowiem działanie organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, znajdowało oparcie w art. 75 § 1 k.p.a. Brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazywanych w skardze, bowiem Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa przez organ II instancji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast kwestia prawidłowego ustalenia strony (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) zostanie zbadana przez organ I instancji, bowiem na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy decyzja o rozbiórce została skierowana do właściwego podmiotu. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.