II SA/Sz 1254/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Protokolant Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2005 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego o d d a l a skargę T. L. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego w związku z ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r., Nr 6, poz. 65), podnosząc, iż zgodnie z dokumentami złożonymi w urzędzie pracy, do dnia [...] r. spełnił warunki uprawniające do tego świadczenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Starosta odmówił T. L. przyznania tego prawa. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że wnioskodawca udokumentował ogólny staż pracy (po doliczeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] r.), wynoszący [...], w tym [...] dni pracy w warunkach szczególnych, udokumentowanych w świadectwie pracy Agencji [...]. Do okresu pracy w warunkach szczególnych nie zaliczono natomiast okresu pracy w innej firmie, tj. w Przedsiębiorstwie [...], udokumentowanych wyłącznie zeznaniami świadków, ponieważ - zdaniem organu - okresy wykonywania takiej pracy muszą być udokumentowane prawomocnym wyrokiem sądu lub świadectwem wydanym przez zakład pracy. Decyzja ta doręczona została wnioskodawcy w dniu [...] r. T. L. nie złożył odwołania od doręczonej decyzji. W dniu [...] r. T. L. złożył kolejne podanie o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, uściślając w dniu [...] r., iż podanie dotyczy przyznania zasiłku przedemerytalnego. Do pisma ponaglającego z dnia [...] r. T. L. załączył dodatkowe dokumenty, które w jego ocenie mogły poświadczyć, że sporny okres zatrudnienia w Przedsiębiorstwie [...] był pracą w warunkach szczególnych, a mianowicie: umowę o prace dodatkowe, dokument potwierdzający zmianę warunków zatrudnienia oraz 2 protokoły zdawczo-odbiorcze dotyczące pojazdu [...]. Do akt sprawy dołączono również kopie orzeczeń sądowych, z których wynika, że powództwo T. L. o ustalenie wykonywania pracy w wymienionym przedsiębiorstwie w warunkach szczególnych zostało przez sąd rejonowy oddalone - podobnie uczynił sąd okręgowy, który oddalił apelację wniesioną od wyroku sądu rejonowego, wobec braku podstaw prawnych do ustalania przez sąd takiego charakteru wykonywanej przez pracownika pracy. Sąd okręgowy wyjaśnił przy tym - powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego - że możliwość taka istniała jedynie w krótkim okresie, tj. w okresie obowiązywania przepisu art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (czyli od [...] r.). Dodatkowo sąd stwierdził, że pracodawca powoda, tj. Przedsiębiorstwo [...] zostało zlikwidowane faktycznie i prawnie w dniu [...] r. i nie ustalono jego następcy prawnego, wobec którego T. L. ewentualnie mógłby skierować swoje żądanie o wydanie zaświadczenia o pracy w warunkach szczególnych. Po rozpoznaniu podania T. L. (z załączonymi dokumentami), Starosta postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. - wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, że okoliczności wykazane we wniosku, jak i dodatkowych dokumentach są dla sprawy tak istotne, iż gdyby były znane powiatowemu urzędowi pracy w dniu wydania decyzji rzutowałyby na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 145 i art. 151 § 1 K.p.a. Starosta odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem organu I instancji, brak było podstaw do uchylenia tej decyzji i przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, bowiem stosując się do wyroku sądu pracy nie można zaliczyć wnioskodawcy okresu pracy w Przedsiębiorstwie [...] jako okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach, natomiast dostarczone dodatkowe dokumenty nie mogły służyć jako dowody w sprawie, gdyż nie zawierały niezbędnych dla ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego informacji, dotyczących okresu zatrudnienia, stanowiska i charakteru pracy. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego przez T. L. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne postanowieniem wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W takim przypadku, istota wznowionego postępowania sprowadza się do ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy przedłożenie nowych dowodów mogło mieć wpływ na treść podjętego wcześniej rozstrzygnięcia o prawie strony do zasiłku przedemerytalnego. Organ odwoławczy uznał, że z treści przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że w konfrontacji z dotychczasowymi dowodami - tj. zeznaniami świadków, jak i z treścią świadectwa pracy - nie dokumentują one w sposób jednoznaczny, że praca wykonywana przez T. L. w Przedsiębiorstwie [...] była pracą w warunkach szczególnych, w okresie od [...] r. Z treści świadectwa pracy wynika bowiem tylko, że wnioskodawca był zatrudniony w omawianym okresie na stanowisku kierowcy, natomiast z zeznań dwóch świadków wynika wyłącznie ogólna informacja, że w latach [...] pracował on jako [...] (przy czym jeden świadek podaje, że był [...], a drugi świadek, że [...], bez wskazania szczegółowych dat zatrudnienia i wskazania, że przez cały czas była to praca w warunkach szczególnych. Zdaniem organu odwoławczego, nic istotnego do sprawy nie wniosły również nowe dowody przedłożone przez stronę. Wynikają z nich jedynie informacje fragmentaryczne, np. takie, że wnioskodawca: był kierowcą, podpisał umowę na prace dodatkowe od [...] r. miał zmieniane warunki zatrudnienia, a [...] r. podpisał protokóły zdawczo-odbiorcze [...]. Pozwalają one wyłącznie na ustalenie, że T. L. był [...], miał zlecane prace dodatkowe i podpisywał w określonych dniach [...] r. protokóły zdawczo-odbiorcze [...]. Organ odwoławczy stwierdził w związku z tym, że na podstawie tych nowych dowodów nadal nie można uznać, iż T. L. wykazał okres zatrudnienia od [...] r. jako okres wykonywania pracy w warunkach szczególnych, wobec czego należało podzielić stanowisko organu I instancji, że ujawnione, nowe dowody nie miały istotnego wpływu na wcześniejsze rozstrzygnięcie o odmowie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżąc decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. L. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie, że nabył on prawo do zasiłku emerytalnego albo o jej uchylenie i przekazanie sprawy Wojewodzie Zachodniopomorskiemu do ponownego rozpoznania. Do skargi dołączono kopie różnych dokumentów, tj.: umowy o pracę z dnia [...] r. 3 pism o zmianie warunków wynagrodzenia z [...] r., wypowiedzenia umowy o pracę z dnia [...] r., oświadczenia byłego dyrektora z dnia [...] r., rozliczeń zużycia produktów naftowych za miesiąc [...] r. oraz kopie list płac od [...] r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że już z umowy o pracę z Przedsiębiorstwem [...], w której określono, że jest zatrudniony jako [...] w Terenowym Oddziale tego przedsiębiorstwa, wynika jednoznacznie, iż pracował on "[...], ponieważ w oddziałach wielooddziałowego przedsiębiorstwa były tylko samochody ciężarowe, a samochód osobowy był tylko jeden - w siedzibie firmy, do dyspozycji dyrektora. Zdaniem skarżącego, kolejnymi dowodami na potwierdzenie tezy, że był on w tym przedsiębiorstwie [...] są również pisma pracodawcy o stawkach zaszeregowania. Były bowiem one określane według grup zaszeregowań i według stawek przysługujących tylko [...]. W związku z tym skarżący zarzucił organowi I instancji, iż nie przeprowadził on koniecznego w takim przypadku dowodu ze schematu organizacyjnego firmy ani z tabeli zaszeregowań i stawek, a tym samym organ ten naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujące wszechstronne zbadanie sprawy. Przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego organ I instancji naruszył więc podstawowe prawa obywatela, a także zasady zaufania obywatela do organów administracji państwowej. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji bez uzasadnienia pominięto także dowód ze świadków, którzy pracowali razem ze skarżącym w tym samym czasie w przedsiębiorstwie. Świadkowie ci, tj. dyspozytor i kierownik oddziału w swych oświadczeniach w sposób spontaniczny i logiczny potwierdzili pracę skarżącego na stanowisku [...], a ich oświadczeń nie może podważyć podnoszony w decyzji fakt, iż jeden oświadczał o samochodzie 24t, a drugi o samochodzie 12t. Ponadto, zdaniem skarżącego, również protokoły zdawczo odbiorcze z [...] r. potwierdzają podnoszony przez niego fakt wykonywania pracy na stanowisku [...], bowiem wymienione w nich wyposażenie mogło dotyczyć tylko [...]. Podobny wniosek potwierdzający zasadność stanowiska skarżącego należało wyciągnąć z umowy o prace dodatkowe, zawartej w dniu [...] r., gdyż takie czynności mogły być powierzane tylko [...]. Na potwierdzenie tych faktów skarżący dołączył do skargi dodatkowe dowody wymienione powyżej, w tym oświadczenie byłego dyrektora przedsiębiorstwa, które uzyskał w dniu [...] r. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a skarga nie jest zasadna. Sąd nie znalazł bowiem podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co pozwoliłoby, w myśl przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., na uchylenie tej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". W myśl art. 151 § 1 K.p.a. po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym właściwy organ "wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygając o istocie sprawy". Przytaczając powyższe przepisy dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, stwierdzić należy, że postępowanie wznowieniowe nie stanowi dodatkowej instancji odwoławczej, lecz jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. Oznacza to, że w sytuacji - jak w sprawie niniejszej - w której postępowanie wznowione zostało na podstawie cytowanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ administracji bada, czy ujawnione nowe dowody (istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej ale nie znane organowi, który wydawał tę decyzję) mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, gdyby organ nimi dysponował w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Jeżeli te nowe dowody nie pozwalają na wydanie decyzji co swej istoty odmiennej od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zawartego w decyzji ostatecznej), to organ administracji powinien wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej nawet wtedy, gdy zawarta w niej ocena stanu faktycznego jest błędna pod względem prawnym. Oceniając pod tym względem decyzję organu I instancji z dnia [...] r. oraz zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznać należy, że wyrażone w nich stanowisko dotyczące ujawnionych nowych dowodów nie budzi zastrzeżeń. Stwierdzić bowiem wypada, iż dołączone do podania o wznowienie postępowania dokumenty wystawione w Przedsiębiorstwie [...], tj. pismo pracodawcy o zmianie uposażenia od dnia [...] r. (na [...]), umowa o prace dodatkowe (za obsługę urządzeń pojazdów specjalnych) od dnia [...] r., pismo pracodawcy z dnia [...] r. zawieszające przyznany wymienioną umową dodatek za obsługę [...], w związku z przejściem na stanowisko [...] oraz dwa protokoły zdawczo-odbiorcze, z których wynika, że skarżący w dniu [...] r. przyjął [...], a w dniu [...] r. [...] - nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że skarżący (jak podnosił w postępowaniu administracyjnym i w skardze) w okresie od [...] r. pracował na stanowisku pracy zaliczonym w odrębnych przepisach do stanowisk na których praca wykonywana jest w warunkach szczególnych, tj. na stanowisku [...]. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z tymi przepisami, czyli rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 ze zm.) praca w tych warunkach musiała być wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. Dokumenty te nie pozwalają również na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący wykonywał taką pracę w wymienionym przedsiębiorstwie co najmniej przez okres brakujący do uwzględnienia 15 letniego okresu pracy w warunkach szczególnych (tj. 6 lat i 1 dzień). Przedłożone nowe dokumenty wskazują wprawdzie na związek skarżącego z [...] w wymienionym zakładzie pracy, jednak nie pozwalają na dokładne stwierdzenie, czy stale i w jakich okresach, wykonywał on pracę w charakterze [...], co mogłoby stanowić podstawę do ustalenia, iż skarżący posiada łącznie 15 letni okres pracy w warunkach szczególnych. Dopiero konsekwencją takiego ustalenia byłoby uchylenie decyzji z dnia [...] r. o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego i przyznanie skarżącemu wymienionego świadczenia. Sąd nie podzielił zatem zarzutów skarżącego, iż organy administracji nie przeprowadziły wszystkich dowodów, a przedłożone przez niego dowody potraktowane zostały powierzchownie i wyciągnięto z nich błędne wnioski. W postępowaniu administracyjnym wznowionym na skutek ujawnienia nowych, nie znanych uprzednio organowi dowodów (istniejących jednak w chwili wydawania ostatecznej decyzji), ocenie podlegają te właśnie dowody oraz ich związek z materiałem dowodowym zebranym we wcześniejszym postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny tych dowodów. Należy także stwierdzić, że dodatkowe dowody dołączone przez skarżącego do skargi nie były przedstawione organom w postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy nie mógł więc ich rozpatrzyć i odnieść się do nich w zaskarżonej decyzji. Z tego też powodu Sąd nie uwzględniał tych dowodów przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji. Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).